Hingga saat ini tidak jelas siapakah gerangan orang yang menghilangkan pasal tembakau tersebut. Awalnya, DPR dan Pemerintah saling tuding. Belakangan, Pemerintah memberikan bukti. Menteri Sekretaris Negara Hatta Rajasa langsung menunjukkan bukti RUU yang dikirimkan DPR. Dari dokumen itu jelas terungkap bahwa ayat (2) sudah hilang sejak dari DPR. Hatta juga memastikan Setneg tidak mungkin kecolongan karena sistem di Setneg mengharuskan pemeriksaan pasal per pasal ayat per ayat. Gara-gara penghilangan ayat tembakau itu, Hatta tak menyerahkan RUU ke Presiden, melainkan mengembalikannya ke Senayan, ditembuskan ke Departemen Hukum dan HAM, serta Departemen Kesehatan.
Tabel
Pasal 113 RUU Kesehatan dan Perubahannya
Draf yang Disahkan Paripurna | Draf yang Dikirim ke Presiden | Keterangan |
(1) Pengamanan penggunaan bahan yang mengandung zat adiktif diarahkan agar tidak menganggu dan membahayakan kesehatan perseorangan, keluarga, masyarakat, dan lingkungan. | Sama | Tidak ada perubahan |
(2) Zat adiktif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi tembakau, produk yang mengandung tembakau, padat, cairan, dan gas yang bersifat adiktif yang penggunaannya dapat menimbulkan kerugian bagi dirinya dan/atau masyarakat sekelilingnya. | Dihilangkan | Ayat ini dhilangkan. Anehnya, penjelasan pasal ini tetap dipertahankan. Rapat paripurna DPR memuat tiga ayat untuk pasal 113. Naskah yang dikirim, ayat (2) dihilangkan. |
(3) Produksi, peredaran, dan penggunaan bahan yang mengandung zat adiktif harus memenuhi standar dan/atau persyaratan yang ditetapkan. | Sama | Ayat ini menjadi ayat (2) versi draf yang dikirim ke Presiden/Setneg. |
Kini, locus penghilangan itu sudah mengerucut ke Senayan. Mantan Sekjen DPR Faisal Djamal memastikan bahwa proses perapian suatu RUU yang sudah disahkan Rapat Paripurna ada di tangan Sekretariat Jenderal DPR. “Setelah RUU rapi, baru dikirimkan ke Setneg,” ujarnya.
Itu pula sebabnya, Menteri Hukum dan HAM Andi Matalatta meminta DPR bertanggung jawab. Dua hari sebelum diserahkan ke Setneg, Andi masih melihat ayat (2) pasal 113 RUU Kesehatan tercantum. Namun para petinggi DPR, termasuk ketua Pansus RUU Ribka Tjiptaning. Penghilangan itu disebut sebagai ketidaksengajaan alias kealpaan semata. DPR sudah menerima surat Setneg dan segera memasukkan kembali ayat tembakau yang hilang. Anggota Komisi IX DPR Hakim Sorimuda Pohan malah sempat mengirimkan surat kepada Ketua DPR dan Ribka Tjiptaning. Dalam surat tertanggal 29 September 2009 itu dokter Sorimuda meminta agar ayat yang hilang segera dikembalikan ke keadaan semua, yakni keadaan ketika RUU disahkan Rapat Paripurna DPR.
Selesai? Bisa jadi, bagi DPR dan Pemerintah, masalah ini akan dianggap selesai begitu ayat yang hilang kembali dimasukkan, dan drafnya dikirim ulang ke Setneg. Tetapi bagi pengamat hukum tata negara, Irmanputra Sidin, penghilangan ayat dari suatu undang-undang jangan dianggap remeh sama sekali. “Pemotongan ayat dalam Undang-Undang Kesehatan ini merupakan pengkhianatan terhadap rakyat,” ujar mantan tenaga ahli hakim konstitusi itu.
Irman tegas-tegas meminta agar pelakunya dicari. “Pemerintah harus mencari pelakunya. Jangan mereduksi kasus ini hanya kesalahan pencatatan,” ujar Irman. “Pelakunya bisa dijerat dengan tuduhan pemalsuan dokumen,” sambung Joni.
Pandangan Ketua Mahkamah Konstitusi, Moh Mahfud MD, lebih tegas lagi. Hilangnya ayat tembakau harus diusut, termasuk kemungkinan tindak pidananya. Kalau pelaku menghilangkan ayat tembakau dengan sengaja ada pidananya. “Demikian pula kalau itu kelalaian,” ujarnya.
Empat lembaga swadaya masyarakat, Jum’at (16/10), yakni ICW, Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI), Indonesia Tobacco Control Network (ITCN), dan Komnas Perlindungan Anak malah berencana melakukan tindakan hukum konkrit. Kasus ini akan dilaporkan ke Badan Kehormatan DPR dan ke polisi. “Kami meminta Badan Kehormatan DPR untuk melakukan pengusutan secara tuntas,” demikian pertanyaan keempat lembaga.
Bukan yang pertama
Kalau saja tidak ada orang seperti dokter Sorimuda serta aktivis dan dokter lain yang tergabung dalam Jaringan Pengendalian Tembakau, masalah penghilangan ayat (2) pasal 113 bisa jadi sekadar bumbu legislasi. Kalau ayat tembakau itu benar-benar hilang, yang diuntungkan tentu saja pabrik dan perusahaan yang menggunakan tembakau sebagai bahan utama, seperti perusahaan rokok. Dokter dan para aktivis menyuarakan masalah penghilangan ayat tersebut sehingga mencuat ke permukaan.
Irmanputra Sidin menduga ini bukan kasus pertama, melainkan sudah menjadi modus kejahatan dalam proses legislasi. Pihak tertentu sengaja menghapus atau menghilangkan bagian tertentu dari RUU yang sudah disetujui demi keuntungan materi atau keuntungan lain. “Saya khawatir penghilangan bagian dalam undang-undang merupakan modus kejahatan legislasi yang selama ini dilakukan,” duga Irman.
Berdasarkan catatan hukumonline, penghapusan atau penghilangan bagian tertentu dari suatu RUU yang sudah disepakati Paripurna DPR memang bukan pertama kali terjadi dalam RUU Kesehatan. Sebelumnya, hal yang sama ditemukan pada RUU Penanaman Modal (kemudian menjadi UU No. 25 Tahun 2007), dan RUU Perseroan Terbatas (disahkan menjadi UU No. 40 Tahun 2007). Pada kedua RUU tersebut, yang dihapus atau diganti hanya kata-kata tertentu, bukan satu ayat atau pasal penuh. Misalnya, dalam UU Penanaman Modal. Ketika masih berbentuk RUU disahkan DPR ada kata “dengan bebas” pada pasal 8 ayat (1). Ketika disahkan menjadi UU, kata “dengan bebas” tersebut sudah hilang.
Dalam UU Perseroan Terbatas, pasal 97 ayat (5) huruf d, kita membaca kata “dan”. Ketika disetujui DPR, naskah RUU Perseroan Terbatas sebenarnya menggunakan kata “atau”. Bagi sebagian orang mungkin akan bertanya: apa sih bedanya “dan” dengan “atau”? Toh, tidak mengubah makna pasalnya bukan? “Persoalan seperti ini tidak bisa direduksi menjadi masalah kecil,” kata pengamat politik Yudi Latief.
Kini, tinggal menunggu apakah harapan banyak kalangan untuk mengungkap tuntas kasus ini terealisir atau bukan. Satu pelajaran penting dari kasus ini ternyata dalam proses legislasi pun ada kemungkinan terjadi tindak pidana. Lantas, mengapa Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 yang menjadi payung pembentukan peraturan perundang-undangan tak mengenal sanksi pidana sebagaimana Undang-Undang lain?
Entah apa yang ada di benak orang yang menghilangkan pasal tembakau dari Rancangan Undang-Undang (RUU) Kesehatan. Kalau ‘mutilasi” pasal itu disengaja, pelakunya sungguh berani. Bayangkan, RUU sudah disahkan Rapat Paripurna DPR pada 14 September lalu, dan sudah diserahkan ke Sekretariat Negara seraya menunggu tanda tangan Presiden, terungkap ada pasal yang dihilangkan.
Pasal 113 RUU mestinya berisi tiga ayat. Tetapi, ayat dua tiba-tiba hilang ketika naskah RUU keluar dari DPR. Mengetahui ada kekeliruan, sejumlah anggota DPR dan koalisi gerakan anti rokok menyuarakan keprihatinan. “Itu perbuatan kriminal,” kata Muhammad Joni, Wakil Ketua Komnas Perlindungan Anak, sekaligus aktivis gerakan pengendalian tembakau.
Joni meminta agar pelaku ditindak karena perbuatan tersebut jika disengaja jelas berbau kriminal dan punya motif. Indonesia Corruption Watch (ICW) menduga motifnya adalah korupsi. Kalau benar disengaja, bisa jadi pelaku mendapat titipan dari perusahaan rokok atau tembakau mengingat yang dihilangkan adalah pasal yang memasukkan tembakau sebagai zat adiktif (lihat tabel).
Komnas Perlindungan Anak, ICW, beserta sejumlah LSM lainnya pun bersiap mengambil langkah hukum. “Pekan depan akan kami laporkan ke Mabes Polri tentang penghilangan ayat ini. Saat ini kami masih menyusun pasal-pasal pidana yang ada dalam KUHP yang akan dikenakan,” ujar David ML Tobing, kuasa hukum koalisi LSM.
Tidak hanya jalur pidana, Koalisi LSM juga mempertimbangkan untuk mengajukan gugatan warga negara (citizen lawsuit) terhadap sejumlah pihak, di antaranya DPR dan pemerintah, dalam hal ini Departemen Kesehatan.
Bisnis tembakau memang bisnis yang sangat menggiurkan. Kontribusinya terhadap pendapat negara tidak sedikit. Bahkan ada daerah yang berebut cukai tembakau hingga ke Mahkamah Konstitusi. Gawe-gawe besar seperti olahraga dan musik banyak dibantu sponsor dari perusahaan rokok. Televisi juga mendapat belanja iklan miliaran rupiah dari perusahaan rokok. Nah, UU Kesehatan memasukkan tembakau sebagai zat adiktif. Kalau ditarik lebih jauh ke bidang penyiaran atau periklanan, masuknya tembakau ke dalam zat adiktif tentu akan menyulitkan. Sebab, UU Penyiaran melarang mengiklankan atau menyiarkan zat adiktif. Dari sudut pandang ini, cukup beralasan ada motif menghilangkan ayat tembakau. Cuma, pelaku terlalu terburu-buru sehingga bagian penjalasan ayat (2) tidak sampai terhapus.