Sejumlah pimpinan dan anggota Pansus Angket Century.
Foto: Sgp

Pengantar

Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (perppu) merupakan salah jenis hukum positif yang berlaku di Indonesia. Keberadaannya dijamin dalam Undang-Undang Dasar (UUD) dan diatur lebih lanjut dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU No. 10/2004). Selama masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono periode 2004-2009, terdapat sepuluh perppu yang disahkan oleh DPR menjadi undang-undang. Jumlah ini sangat tinggi dibandingkan masa-masa pemerintahan sebelumnya. 

Namun, pembentukan perppu sering menimbulkan kontroversi dari sisi pembentukannya yang mensyaratkan adanya kegentingan yang memaksa. Kontroversi terakhir terkait perppu adalah penolakan DPR atas Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (Perppu JPSK). Perdebatan ini bermula ketika pemerintah mengajukan tiga perppu sekaligus yaitu Perppu Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia menjadi Undang-undang, Perppu Nomor 3 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU No. 24 Tahun 2008 tentang Lembaga Penjamin Simpanan menjadi Undang-undang, dan Perppu JPSK. Dari ketiga perppu tersebut hanya Perppu JPSK yang tidak disepakati oleh DPR untuk menjadi undang-undang.

Permasalahan penafsiran penolakan Perppu JPSK bergulir yang menyebabkan pemerintah dan mayoritas fraksi di DPR berada pada dua kutub yang berseberangan. Seolah sulit untuk mencari titik temu. Namun, di sisi lain munculnya masalah perppu seharusnya menjadi perhatian serius baik bagi pemerintah maupun DPR untuk memperbaiki pengaturan peraturan perundang-undangan. Apalagi pada 2010, DPR dan pemerintah sepakat untuk melakukan perubahan UU No. 10/2004.

Tanggal penolakan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (Perppu JPSK) menjadi perdebatan antara pemerintah dan DPR. Mayoritas fraksi di DPR beranggapan bahwa penolakan Perppu JPSK terjadi pada 18 Desember 2008. Sementara pemerintah menganggap penolakan terjadi pada 30 September 2009.

Kompromi Lobi Pimpinan

Kisruh pengesahan Perppu JPSK telah terjadi sejak panyampaian pandangan mini fraksi dalam rapat Komisi XI pada 17 Desember 2008. Ketika itu, peta suaranya adalah empat fraksi menolak yaitu PG, PDIP, PAN, dan PKB. Dua fraksi mendukung yaitu PKS dan PD. Sementara itu, tiga fraksi masih memerlukan pendalaman yaitu PBR, PDS dan PPP. Sedangkan satu fraksi tidak menyampaikan pandangannya yaitu Fraksi BPD. (Kontan.co.id; 18-12-2008) Dengan posisi ini maka masih ada empat suara fraksi yang bisa diperebutkan untuk mengambil keputusan atas Perppu.

Pada 18 Desember 2008, lobbi yang dilakukan pimpinan fraksi untuk mengambil keputusan di tingkat Paripurna mengubah peta suara fraksi di tingkat Komisi. PPP dan PDS memilih bergabung dengan PKS dan PD untuk mendukung pengesahan Perppu JPSK menjadi Undang-undang. Sementara PG dan BPD belum menyampaikan pendapatnya. Sehingga peta suara menjadi imbang antara menolak dan menyetujui Perppu JPSK menjadi undang-undang. Lobbi pimpinan fraksi ini juga menyepakati meminta pemerintah mengajukan RUU Jaring Pengaman Ssistem Keuangan sebelum 19 Januari 2009. Di sinilah kisruh tentang disetujui tidaknya Perppu JPSK bemula. Menhukham berpendapat karena DPR meminta pemerintah mengajukan RUU JPSK maka Perppu yang ada tidak ditolak. Pendapat sebaliknya diungkapkan juru bicara PKB, Misbah Hidayat yang berpandangan karena DPR meminta RUU JPSK berarti Perppu tersebut ditolak. (inilah.com; 18-12-2008) 

Kedua pihak yang berselisih tersebut melakukan penafsiran atas sikap yang tidak tegas DPR. Ketidaktegasan ini terjadi karena kebuntuan proses politik dalam forum yang berjenjang di DPR mulai dari tingkat komisi, lobi pimpinan DPR hingga forum paripurna DPR. Andaikan pada 18 Desember 2009 DPR menyatakan secara tegas penolakannya atau pemerintah tidak membiarkan ketidaktegasan DPR atas sikapnya terhadap Perppu JPSK, kemungkinan besar masalah Perppu JPSK ini menjadi tidak serumit sekarang.

DPR Tidak Tegas

Ada dua sudut pandang untuk melihat karakter dari sebuah peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perppu). Secara formal, perppu merupakan peraturan perundang-undangan dengan jenis peraturan pemerintah. Pembentukan perppu merupakan hak presiden. Sementara dari sudut pandang materiil maka perppu merupakan salah satu bentuk undang-undang karena walaupun hanya dibentuk oleh Presiden tetapi materi pengaturannya luas.

Jadi ada dua baju yang dimiliki oleh perppu yaitu peraturan pemerintah dan undang-undang. Namun, UUD dan undang-undang membatasi kewenangan Presiden tersebut dengan dua syarat yaitu pembentukan perppu harus didasarkan pada kegentingan yang memaksa dan harus mendapat persetujuan dari DPR pada masa sidang berikutnya yang kemudian ditetapkan menjadi undang-undang. Pembatasan ini mengindikasikan adanya kontrol atas hak yang dimiliki Presiden untuk membuat peraturan perundang-undangan yang dalam situasi normal hak tersebut berada di tangan DPR bersama Presiden.

Keputusan atas kontrol DPR terhadap perppu juga dibatasi pada dua sikap yaitu menerima atau menolak.  Pembatasan sikap memberikan peluang keputusan atas perppu dapat diambil secara cepat dan memberi kepastian hukum atas tindakan yang diambil dalam penanganan keadaaan genting yang memaksa.

Pengambilan sikap di luar dua sikap yang sudah ditentukan dalam undang-undang berakibat pada ketidakpastian atas status perppu. Dalam kasus Perppu JPSK, pertarungan kekuatan politik di DPR memaksa DPR mengambil sikap kompromi dengan tidak menerima maupun tidak menolak secara tegas. Sikap yang diambil meminta pemerintah mengajukan RUU yang menggantikan perppu sebelum 19 Januari 2009 tanpa menjelaskan status perppu yang ada.

Di sisi lain, pemerintah terkesan melakukan pembiaran atas sikap tidak tegas DPR. Sikap pemerintah ini beresiko secara politik mapun hukum. Resiko politik sudah mulai terbukti. Ketika keputusan diambil 18 Desember 2008, peta kekuatan politik berimbang antara fraksi yang menerima dan menolak perppu. Dengan bergulirnya hak angket Bank Century peta kekuatan tersebut menjadi tidak berimbang. Selain itu, perubahan sikap politik juga dipengaruhi hasil pemilu legislatif dan pemilu presiden. Mayoritas fraksi berpendapat DPR telah menolak perppu sejak 18 Desember 2008.  Sehingga menurut DPR, segala tindakan yang diambil setelah 18 Desember 2008 tidak mempunyai dasar hukum. Di sinilah muncul ketidakpastian hukum yang merugikan pemerintah akibat ketidaktegasan DPR dan pembiaran yang dilakukan oleh pemerintah. Walaupun dilihat dari konteks kewenangan, sebenarnya DPR sebagai penyebab dari kekisruhan perppu ini.

Siapa yang salah?

DPR dan pemerintah sama-sama memiliki kesalahan dalam sengketa legislasi ini. Masing-masing pihak tidak konsisten dalam menerapkan ketentuan UU No. 10/2004 yang mengatur tentang tindak lanjut perppu. Pilihan untuk meminta Presiden mengajukan RUU JPSK adalah pilihan di luar kerangka aturan dalam UU No. 10/2004.

Perppu akan berubah menjadi undang-undang apabila DPR menyetujui pengajuan yang dilakukan Presiden. Namun, apabila DPR menolak maka perppu harus dicabut. Mekanisme pencabutannya melalui pengajuan RUU pencabutan yang diajukan presiden. Mekanisme ini diatur dalam UU No. 10/2004. Andaikata mekanisme ini diikuti dan tidak ada kepentingan politis dibalik persetujuan atau penolakan perppu maka masalah perppu yang berkepanjangan ini tidak akan terjadi.

Kesalahan, mungkin karena ketidakjujuran, DPR dan pemerintah telah berakibat pada kerumitan baru. Upaya penyelesaian akan buntu karena ada pandangan tanggal yang berbeda. Masing-masing akan mempertahankan posisinya, karena sikap dari pemerintah dan DPR saat ini mempunyai resiko sendiri. Apabila DPR akhirnya menyetujui tanggal penolakan sesuai dengan anggapan pemerintah maka secara kelembagaan akan dipermalukan. Dampaknya pada pengajuan hak angket Bank Century yang hingga kini masih berlangsung. Di sisi lain, apabila pemerintah mengikuti DPR maka akibatnya sangat besar, tindakan pemerintah setelah tanggal 18 Desember 2008 akan dianggap melanggar hukum.

Kerumitan dan resiko bisa diatasi dengan kompromi, tetapi negara ini tidak boleh dibangun atas dasar kompromi politik kelompok yang potensi kerugian bagi masyarakat sangat besar. Apalagi sistem negara hukum sudah diatur dalam konstitusi. Sehingga penyelesaiannya harus tetap dalam jalur hukum. Pemerintah dan DPR sebagai pihak yang sama-sama memiliki kesalahan dan kepentingan dibalik ini semua tidak mungkin bisa menyelesaikan masalah. Upaya penyelesaian melalui dua lembaga ini hanya akan memberi peluang pada pilihan kompromi politik.

Penyelesaian permasalahan ini dapat dilakukan dengan melibatkan Mahkamah Konstitusi. Dalam kasus ini telah terjadi perbedaan penafsiran dalam penolakan perppu. Para pihak, baik itu DPR maupun Presiden dapat mengajukan permohonan agar MK dapat melakukan penafsiran atas ketentuan dalam Pasal 22 Ayat 3 UUD tentang persetujuan DPR terhadap perppu. Pintu masuk dari pengajuan penyelesaian masalah dapat melalui pengajuan sengketa kewenangan lembaga negara. Harapannya, MK dapat menyelesaikan kerumitan ini dan putusannya dapat dipatuhi oleh para pihak.

----------

*) Penulis adalah peneliti Pusat Studi Hukum dan Kebijakan (PSHK)

0 tanggapan | masukan tanggapan