Tepat pada perayaan hari Sumpah Pemuda, 28 Oktober 2011, dalam rapat paripurna DPR bersama pemerintah menyetujui Rancangan Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (RUU BPJS) menjadi undang-undang. Di masyarakat, ada yang bersukacita dan ada yang memprotes kesepakatan politik itu.
Pembentukan BPJS merupakan mandat dari UU No 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN). UU SJSN mengamanatkan pembentuk undang-undang untuk membentuk BPJS dengan suatu undang-undang. Untuk tujuan itu, UU SJSN memberi waktu kepada DPR dan pemerintah selama lima tahun untuk membentuk UU BPJS. Namun, sampai berakhirnya batas waktu, pemerintah dan DPR tidak berhasil membentuk UU BPJS.
Lambannya pemerintah dan DPR membentuk UU BPJS mengundang reaksi dari masyarakat. Buruh dan elemen masyarakat lain yang tergabung dalam Koalisi Aksi Jaminan Sosial (KAJS) melakukan perlawanan keras dengan mengajukan gugatan warga negara (citizen law suit) kepada pemerintah dan DPR melalui Pengadilan Negeri (PN) Jakarta Pusat. Dalam putusan No. 278/PDT.G/PN.JKT.PST, PN Jakarta Pusat mengabulkan gugatan Penggugat. Salah satu amar putusan menyatakan, para tergugat (incasu pemerintah dan DPR) lalai menjalankan UU SJSN. Selanjutnya, hakim menghukum para tergugat mengundangkan UU BPJS.
Wajar bila rakyat berharap mendapat pelayanan kesehatan atau jaminan sosial dari negara. Harapan itu memotivasi rakyat mendukung dan mendesak DPR segera mengesahkan RUU BPJS. Di tengah pengharapan itu, muncul keinginan yang bertolak belakang. Di satu sisi, ada yang menuntut pembentukan UU BPJS. Di sisi lain menolak BPJS baru hasil peleburan PT Taspen, PT Jamsostek, PT Asabri dan PT Askes.
Mencermati berita di media massa pasca pengesahan RUU BPJS menjadi UU BPJS, muncul informasi menggelitik. Wakil Ketua Panitia Khusus (Pansus) RUU BPJS – Ferdiansyah, pada halaman 1 harian Kompas (1/11) mengatakan, RUU BPJS yang disahkan DPR dan eksekutif belum selesai dibahas. Ferdiansyah menegaskan, proses pembahasan RUU BPJS tidak prosedural.
Bahkan, Ferdiansyah menyebut beberapa kejanggalan berkaitan dengan pembahasan RUU BPJS. Yaitu Panja yang belum lapor ke pleno Pansus; belum dibahasnya Bab penjelasan; sikronisasi terhadap bab, pasal, dan ayat belum dilakukan; Pendapat mini fraksi belum disampaikan; dan Belum ada naskah RUU BPJS yang final.
Dalam kaitan itu, Ferdiansyah menjelaskan, DPR akan melakukan finalisasi RUU BPJS pada tanggal 3-4 November dan tanggal 7-8 November 2011. Setelah itu, naskah UU BPJS diserahkan kepada Presiden untuk disahkan sebagai undang-undang.
Pernyataan lain yang menarik disimak adalah ungkapan Wakil Ketua DPR Pramono Anung. Dalam berita di harian yang sama di atas, mantan Sekretaris Jenderal (Sekjen) DPP PDIP itu mengatakan, naskah UU BPJS sedang disinkronisasi oleh tim kecil dalam Pansus RUU BPJS. Sinkronisasi disebutkan oleh Pramono lebih kepada ahli bahasa untuk redaksional. Wakil Ketua DPR itu memberi garansi bahwa DPR dan pemerintah tidak akan mengubah substansi yang sudah diketuk DPR.
Pernyataan kedua anggota DPR itu memberitahu kepada publik hal-hal berikut ini :
a. Pemerintah dan DPR belum selesai merampungkan Draf RUU BPJS namun RUU itu telah disetujui menjadi undang-undang dalam rapat paripurna;
b. Batang tubuh RUU BPJS yang disetujui bersama itu belum jelas;
c. DPR dan pemerintah telah menyetujui pengundangan RUU yang belum final materinya;
d. DPR dan pemerintah melanjutkan membahas RUU BPJS yang telah disetujui sebagai undang-undang;
e. RUU BPJS yang disetujui dalam rapat paripurna DPR bukan RUU BPJS secara totalitas tetapi lebih tepat disebut pengesahan nama RUU BPJS menjadi UU BPJS;
f. DPR dan pemerintah telah menyetujui pengundangan RUU BPJS meskipun belum tersusun secara layak sebagai RUU yang benar.
Bila informasi yang disampaikan oleh Ferdiansyah dan Pramono Anung itu benar, apakah perbuatan DPR dan pemerintah seperti itu bertentangan dengan UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3)?
Pasal 66 dan Pasal 67 UU P3 dan Pasal 149 UU No 27 tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPD (UU MD3) mengatur bahwa pembahasan RUU dilakukan melalui dua tingkat pembicaraan.
Pembicaraan tingkat pertama dalam rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat badan legislasi, rapat badan anggaran,atau rapat Panitia Khusus. Sedangkan pembicaraan tingkat kedua dilakukan dalam rapat paripurna.
Selanjutnya, Pasal 68 ayat (1) UU P3 dan Pasal 150 ayat (1) UU MD3 menguraikan, kegiatan dalam pembicaraan tingkat pertama, yaitu :
a. pengantar musyawarah;
b. pembahasan daftar inventarisasi masalah; dan
c. penyampaian pendapat mini.
Penyampaian pendapat mini sebagaimana diatur dalam Pasal 68 ayat (1) huruf c disampaikan pada akhir pembicaraan tingkat pertama oleh :
a. Fraksi;
b. DPD, jika RUU berkaitan dengan kewenangan DPD;
c. Presiden.
Berdasarkan Pasal 69 ayat (1) UU P3, pembicaraan tingkat kedua merupakan forum pengambil keputusan dalam rapat paripurna. Kegiatan dalam rapat paripurna antara lain berupa:
a. Penyampaian laporan yang berisi :
- Proses;
- pendapat mini fraksi;
- pendapat mini DPD; dan
- hasil pembicaraan tingkat pertama;
b. Pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna; dan
c. Penyampaian pendapat akhir Presiden yang dilakukan oleh menteri yang ditugasi.
Logikanya, naskah RUU yang akan disetujui oleh DPR dan pemerintah dalam rapat paripurna harus berupa naskah final. Dalam waktu paling lama tujuh hari sejak DPR dan pemerintah menyetujui RUU menjadi undang-undang, Pasal 72 UU P3 mengharuskan Pimpinan DPR menyampaikan naskah RUU yang telah disetujui bersama kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang.
Bila DPR dan pemerintah di dalam rapat paripurna menyetujui RUU menjadi undang-undang, sama artinya undang-undang yang disetujui itu telah selesai atau final pembahasannya. Dengan kata lain, tidak ada lagi ruang untuk membahas kembali RUU yang telah disetujui menjadi undang-undang. Apabila DPR dan pemerintah membahas kembali RUU yang telah disetujui bersama maka UU itu cacat hukum. Sebab, secara prinsip materi yang disetujui dalam rapat paripurna bukan sekedar nama undang-undang tetapi menyangkut substansi undang-undang.
Oleh karena itu, aneh dan janggal bila DPR membahas kembali RUU yang sudah disetujui menjadi undang-undang. Langkah DPR dan pemerintah membahas kembali RUU yang telah disetujui bersama menjadi UU bisa dikualifikasi melanggar asas kejelasan rumusan dan asas keterbukaan sebagaimana diatur dalam Pasal 5 huruf (f) dan huruf (g) UU P3.
Memang, UU No 12 Tahun 2011 tidak secara eksplisit melarang pembentuk undang-undang melakukan tindakan di atas. Walau demikian, DPR dan pemerintah tidak boleh semaunya menyusun undang-undang. Lembaga pembentuk undang-undang harus memperhatikan kaidah dan asas hukum terkait dengan pembentukan perundang-undangan.
Secara umum, apa yang menyebabkan DPR gagal membawa naskah final RUU ke dalam rapat paripurna? Untuk menemukan jawaban atas pertanyaan ini, Penulis tidak mengulas alasan politis sebagai jalan keluarnya. Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih mengatakan, lambatnya pembuatan UU karena pembuatnya terdiri dari orang-orang amatir (Moh. Kusnardi & Bintan R. Saragih : 2008, 93).
Jika pembentuk undang-undang dikatakan amatir, sebagai petunjuk bahwa legislatif dan eksekutif tidak memiliki kemampuan profesional menyusun undang-undang. Dengan kata lain, legislator tidak memiliki pengetahuan dan keterampilan legal drafting yang baik. Kenyataan itu menjadi relevan bila didekatkan pada tulisan Sulardi yang mengatakan pemilu 2009 tak ubahnya sebagai media penyedia lowongan pekerjaan bagi pengangguran (Sulardi : 2009, 60).
Kedua pendapat itu bisa dijadikan alas untuk menegaskan bahwa pembentuk undang-undang yang terlibat dalam pembahasan RUU BPJS tidak menguasai substansi jaminan sosial serta tidak memahami hakikat legal drafting. Maka, problem utama pembentukan undang-undang adalah pengetahuan dan profesionalisme yang tidak memadai.
Sinkronisasi, harmonisasi serta grouping materi RUU harus sudah selesai sebelum dibawa ke dalam rapat paripurna. Undang-undang perlu mengatur larangan bagi DPR dan pemerintah memparipurnakan RUU yang tidak memiliki draf final. Untuk mencegah DPR dan pemerintah kembali melakukan tindakan sebagaimana diuraikan di atas, DPR harus segera mengubah UU No 12 Tahun 2011. Bila RUU yang telah disetujui menjadi undang-undang dapat dibahas kembali, hal itu berpotensi menimbulkan manipulasi substansi dan penggelapan materi sebagaimana pernah dituduhkan dalam kasus ‘ayat tembakau’. Selain itu, cara-cara mana berpeluang digunakan untuk mengecoh publik sehingga masyarakat tidak bisa mengkritisi dan memberi saran yang relevan dengan RUU.
Ancaman mengajukan judicial review terhadap UU BPJS mulai terdengar. Apakah UU BPJS akan berdiri tegak dan tak akan goyah sekalipun diusung masuk ke ruang Mahkamah Konstitusi? Ini ujian terberat yang akan dihadapi oleh pembentuk UU BPJS. Dari segi ilmu hukum, menarik mencermati langkah publik menyikapi UU BPJS.
* Hakim Adhoc Pengadilan Hubungan Industrial pada Pengadilan Negeri Jakarta Pusat. Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis.
