Efektivitas Penyebarluasan Undang-undang Secara Online oleh Pemerintah

Perpres 87/2014 ini belum mampu menyelesaikan kerumitan pengguna internet untuk menemukan website yang otoritatif yang menyediakan naskah yang terjamin otentifikasinya sesuai dengan naskah yang diundangkan.

Foto: Koleksi Pribadi Penulis

Penyebarluasan peraturan perundang-undangan merupakan langkah penting dalam proses legislasi setelah pengundangan. Penyebarluasan merupakan proses aktif pemerintah agar suatu peraturan perundang-undangan diketahui oleh masyarakat. Berbeda dengan pengundangan yang merupakan formalisasi peraturan perundang-undangan dengan menempatkan dalam lembaran negara dan bertujuan agar setiap orang mengetahuinya.

Dalam praktiknya saat ini, tujuan pengundangan yaitu agar setiap orang mengetahui tidak telihat dalam langkah aktif pemerintah untuk menginformasikan peraturan perundang-undangan terkait. Oleh karena itu, penyebarluasan dianggap sebagai proses lanjutan dari pengundangan.

Tahapan penyebarluasan juga merupakan konsekuensi dari asas hukum bahwa setiap orang dianggap tahu tentang hukum atau peraturan perundang-undangan. Prinsip hukum juga mengajarkan bahwa ketidaktahuan atas suatu hukum tidak bisa menjadi alasan pembelaan terhadap pelanggaran.

Persoalan yang ingin dibahas dalam tulisan ini apakah penyebarluasan melalui sistem informasi peraturan perundang-undangan dalam Perpres Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sudah efektif?

Validitas Naskah dalam Penyebarluasan Secara Masif via Internet
Sebelum membahas mengenai pengaturan penyebarluasan undang-undang dalam Perpres 87/2014, penulis akan mencoba memaparkan pengaturan publikasi peraturan perundang-undangan selama ini.

Penyebarluasan peraturan perundang-undangan diatur dalam Perpres Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan. Perpres itu disusun untuk menindaklanjuti UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Selanjutnya, Kementerian Hukum dan HAM menerbitkan Permenkumham M.01-HU.03.02 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pengundangan dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.  

Perpres 1/2007 juga mengatur publikasi peraturan perundang-undangan melalui internet atau dalam peraturan itu diistilahkan dengan sistem informasi peraturan perundang-undangan berbasis internet. Perpres itu mengatur sistem informasi peraturan perundang-undangan yang disahkan atau ditetapkan oleh Presiden diselenggarakan oleh Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet (Pasal 32 ayat (2) huruf a Perpres No. 1 Tahun 2007).

Sementara itu, untuk peraturan yang ditetapkan oleh Pimpinan Lembaga, Menteri, dan Kepala Daerah, penyelenggaraan sistem informasinya dilakukan oleh Sekretariat Lembaga, Sekretariat Menteri, dan Sekretariat Daerah (Pasal 32 ayat (2) huruf b Perpres No. 1 Tahun 2007). Artinya, untuk UU, PP, dan Perpres, informasi secara online dilakukan oleh Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet (Setkab). Di luar itu, penyelenggaraan dilakukan oleh sekretariat lembaga atau institusi masing-masing yang mengeluarkan peraturan tersebut. 

Perlu juga kita perhatikan ketentuan dalam Permenkumham yang mengatur lebih lanjut ketentuan dalam Perpres No. 1 Tahun 2007. Dalam Permenhukham itu, ditunjuk situs djpp.depkumham.go.id—sekarang ditjenpp.kemenkumham.go.id—sebagai situs yang mempublikasikan peraturan perundang-undangan yang telah diundangkan (Pasal 14).

Jadi, ada dua bentuk penyebarluasan peraturan perundang-undangan yang dapat dipandang:

• Setneg dan Setkab melakukan penyebarluasan karena berhubungan dengan fungsinya dalam proses penetapan atau pengesahan peraturan perundang-undangan oleh Presiden; dan
• DJPP melakukan publikasi berkaitan dengan perannya dalam melakukan pengundangan peraturan perundang-undangan.

Objek yang disampaikan dalam dua sistem publikasi online tersebut sama. Di satu sisi, peraturan yang disahkan atau ditetapkan Presiden, yaitu UU, PP, dan Prepres, melalui proses pengundangan sehingga publikasinya akan dilakukan oleh DJPP. Di sisi lain, Setneg dan Setkab pun akan melakukan publikasi tersebut melalui sistem informasi peraturan perundang-undangan yang berbasis internet.

Dua model publikasi tersebut semakin rumit dengan adanya sistem Jaringan Dokumentasi Informasi Hukum Nasional (JDIHN). JDIHN yang dikoordinasikan oleh BPHN diselenggarakan berdasarkan Perpres Nomor 33 Tahun 2012. JDIHN beranggotakan biro hukum atau unit yang menangani dokumentasi hukum di lembaga negara, pemerintah pusat dan daerah, perpustakaan hukum PTN dan PTS. Kegiatannya adalah membuat sistem informasi hukum dalam bentuk website yang dikelola oleh anggota masing-masing. Naskah peraturan perundang-undangan termasuk dalam informasi yang disediakan.

Tabel: Jenis Peraturan Perundang-undangan yang dipublikasikan Setkab, Setneg, DJPP dan JDIH

Jenis Peraturan	Situs Setkab	Situs Setneg	Situs DJPP	Situs JDIHN
Undang-undang/Perpu	●	●	●	●
Peraturan Pemerintah	●	●	●	●
Peraturan Presiden	●	●	●	●
Keputusan Presiden	●	●	●	●
Instruksi Presiden	●	●	●	●
Peraturan Menteri			●	●
Peraturan Lembaga/Lembaga Pemerintah Non Kementerian			●
Peraturan Daerah			●	●

 











Banyaknya sistem penyedia informasi peraturan perundang-undangan yang dikembangkan oleh pemerintah dan diatur berdasarkan peraturan perundang-undangan selama ini sebenarnya malah tidak efektif dan berpotensi menimbulkan permasalahan. Misalnya terkait dengan naskah yang otentik. Idealnya, dibuat satu sistem informasi peraturan perundang-undangan secara online yang tunggal sehingga pencari naskah peraturan perundang-undangan dengan mudah menemukan tempat atau sumber data yang otentik. Pertanyaan berikutnya, apakah Perpres 87/2014 memberi solusi atas kerumitan ini?

Pepres Mengatur Kembali Kerumitan Penyebarluasan secara Online
Perpres 87/2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sudah ditetapkan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada 1 September 2014. Setelah itu, pada 3 September 2014 Menteri Hukum dan HAM, Amir Syamsudin mengundangkan dalam lembaran negara.

Perpres 87/2014 mengatur seluruh proses legislasi di tingkat eksekutif baik pusat maupun daerah. Salah satu materi yang diatur mengenai penyebarluasan Undang-Undang secara elektronik oleh pemerintah. Perpres ini mengatur kewenangan penyebarluasan Undang-undang secara elektronik kepada tiga kementerian/lembaga yaitu Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian Sekretaris Negara dan Kementerian/Lembaga Pemrakarsa. Pasal 176 mengatur:

Penyebarluasan Undang-Undang oleh Pemerintah dilakukan oleh:
a.    menteri;
b.    menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kesekretariatan negara; dan/atau
c.    menteri/pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian yang memprakarsai Rancangan Undang-Undang.

Selanjutnya, ketentuan penyebarluasan undang-undang melalui media elektronik dengan penyelenggaraan sistem informasi peraturan perundang-undangan oleh Menteri (dalam Perpres 878/2014 yang disebut Menteri  adalah Menteri yang mengurusi penyelenggaraan urusan pemerintah di bidang hukum) terdapat dalam Pasal 177 ayat (1) a, yang mengatur sebagai berikut:

Penyebarluasan Undang-Undang oleh Menteri sebagaimana dimaksud dalam Pasal 176 huruf a, dilakukan melalui media elektronik yang mudah diakses masyarakat yang dilakukan dengan menyelenggarakan sistem informasi Peraturan Perundang-undangan Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia;

Ketentuan yang sama juga terdapat dalam Pasal 178 huruf (a) dan Pasal 179 huruf (b) untuk Menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang kesekretariatan negara dan menteri/pimpinan lembaga pemerintah non kementerian yang memprakarsasi rancangan Undang-undang.

Penyebarluasan Undang-Undang secara elektronik dilakukan melalui media elektronik yang mudah diakses oleh masyarakat dengan menyelenggarakan sistem informasi peraturan perundang-undangan di tiga kementerian/lembaga tersebut, salah satunya melalui internet. Bentuk media elektronik lainnya adalah televisi dan radio. Pengaturan penyebarluasan Undang-Undang ini juga berlaku secara mutatis mutandis bagi Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. Ketentuan ini tercantum dalam Pasal 180 Perpres 87/2014.

Perpres 87/2014 memberi kewenangan kepada Kementerian Hukum dan HAM, Sekretariat Negara, dan Kementerian/Lembaga pemrakarsa untuk menyebarluaskan undang-undang. Penyebarluasan melalui internet ini biasanya dilakukan melalui website masing-masing lembaga. Penyebarluasan oleh Kementerian Hukum dan HAM dilakukan melalui situs Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan (http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/database-peraturan.html). Kementerian Setneg dan Kementerian/Lembaga menyebarluaskan undang-undang dengan menempakan fitu produk hukum dalam website masing-masing.

Pengguna internet yang ingin mencari naskah undang-undang, peraturan pemerintah dan peraturan presiden mempunyai pilihan mencari melalui website-website tersebut. Dengan adanya tiga pilihan tersebut seolah memudahkan akses masyarakat, namun sebenarnya penyediaan akses melalui beberapa penyedia tersebut juga rentan  menimbulkan persoalan. Persoalan pertama terkait dengan validitas naskah peraturan perundang-undangan. Apakah masing-masing naskah undang-undang, peraturan pemerintah dan peraturan presiden yang dimuat dalam tiga website tersebut merupakan naskah otentik sesuai yang diundangkan oleh Kementerian Hukum dan HAM.  Kedua, terkait dengan efektivitas penyediaan.

Penyebarluasan naskah peraturan perundang-undangan tidak seperti dengan penyebarluasan informasi maupun dokumen lainnya. Validitas naskah sesuai dengan yang diundangkan dalam lembaran negara menjadi unsur penting yang harus dijamin oleh penyedia dokumen tersebut. Terlebih lagi penyediaannya dilakukan oleh otoritas yang ditunjuk secara resmi oleh pemerintah. Pengguna internet harus memastikan bahwa naskah yang diunduh melalui internet dari website-website tersebut sesuai dengan naskah yang diundangkan.

Untuk menjamin validitas dan mendorong efektivitas serta kemudahan pencarian, pemerintah hanya perlu menunjuk satu kementerian/lembaga yang secara resmi menyediakan naskah undang-undang melalui internet. Seharusnya penyediaan melalui internet ini terintegrasi dengan mekanisme pengundangan undang-undang sehingga kementerian yang lebih tepat menyebarluaskan adalah Kementerian Hukum dan HAM yang memang memilki kewenangan pengundangan. Pemberian kewenangan penyebarluasan melalui internet kepada Setneg dan Kementerian/Lembaga pemrakarsa merupakan suatu tugas yang “mubazir” dan cenderung merepotkan bagi pencari naskah undang-undang melalui internet.

Pengaturan penyebarluasan Undang-undang dalam Perpres 87/2014 ini belum mampu menyelesaikan kerumitan pengguna internet untuk menemukan website yang otoritatif yang menyediakan naskah yang terjamin otentifikasinya sesuai dengan naskah yang diundangkan. Saat ini, pengguna bisa dengan mudah untuk mencari naskah undang-undang melalui internet.

Naskah undang-undang secara masif tersedia melalui berbagai website meliputi website kementerian/lembaga maupun website yang dikelola masyaraat atau organisasi swasta. Bahkan penyedia naskah undang-undang di kalangan pemerintah pun juga beragam. Selain tersedia melalui sistem informasi peraturan perundang-undangan oleh Kementerian/Lembaga yang disebut di bagian sebelumnya, naskah peraturan perundang-undangan juga tersedia melalui sistem jaringan dokumentasi dan informasi hukum nasional (JDIHN).

Usulan Perbaikan
Untuk memudahkan dan menjamin validitas dokumen peraturan perundang-undangan yang tersedia di internet, pemerintah perlu menunjuk satu satu saja kementerian/lembaga yang berwenang menyelenggarakan sistem informasi peraturan perundang-undangan berbasis internet. Penyelenggara sistem ini sebaiknya adalah Kementerian Hukum dan HAM yang juga memiliki kewenangan pengundangan.

Penyebarluasan perlu terintegrasi dengan penyelenggaraan pengundangan. Sedangkan peraturan yang disediakan dalam sistem ini bisa dibatasi pada naskah undang-undang, peraturan pemerintah dan peraturan presiden. Sedangkan bentuk peraturan lainnya, seperti yang dikeluarkan oleh pejabat setingkat Menteri dapat disediakan juga melalui website kementerian/lembaga masing-masing.

Implementasi penyelenggaraan sistem informasi peraturan perundang-undangan yang tersentralisasi dalam satu website dan terintegrasi dengan pengundangan ini memerlukan kemauan dari Kementerian Sekretariat Negara dan kementerian/lembaga lainnya untuk menghilangkan ego sektoralnya dalam menjalankan fungsi penyebarluasan peraturan perundang-undangan secara online ini. 

*Peneliti Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia