Senin, 14 Mei 2018
Kolom
Judicial Review Non Litigasi dalam Perspektif Negara Hukum Oleh: Andryan*)
​​​​​​​Judicial review terhadap peraturan perundang-undangan, tidak dapat dilepaskan dari konsep negara hukum, pemisahan kekuasaan negara dan check and balances.
RED
1
Judicial Review Non Litigasi dalam Perspektif Negara Hukum Oleh: Andryan*)
Andryan. Foto: Istimewa

Sebagai negara yang berdasarkan atas hukum, segala dimensi kehidupan berbangsa dan bernegara harus berlandaskan dengan aturan (regulasi). Lembaga yang diberikan kewenangan dalam membuat regulasi, baik lembaga legislatif maupun eksekutif, tidak sedikit pula saling berbenturan antara satu regulasi dengan regulasi yang lain. Selama ini, apabila regulasi yang berbenturan dengan aturan yang lebih tinggi, maka mekanisme yang digunakan, yakni melalui pengujian materil (judicial review) secara litigasi. Maurice Duverger dalam Soehino (2000: 271), mengatakan bahwa judicial review dilakukan untuk menjamin agar peraturan perundang-undangan tidak menyimpang dari konstitusi maupun undang-undang.

 

Judicial Review adalah pengujian kepada produk hukum yang dilakukan oleh lembaga yudikatif atau peradilan. Lembaga ini memiliki kewenangan yang diberikan oleh konstitusi untuk menguji produk hukum yang dibentuk oleh lembaga legislatif. Kewenangan melakukan pengujian (judicial review) ini juga dipercaya dilakukan untuk menjalankan fungsi check and balances di antara lembaga pemegang kekuasaan negara. Penggunaan istilah judicial review lebih dikenal dalam masyarakat di Indonesia, sebenarnya lahir dari negara yang menganut asas sistem pemisahan kekuasaan (trias politica), di mana Amerika Serikat sebagai negara yang terkenal menggunakannya prinsip tersebut.

 

Menurut Jimly Asshiddiqie (2012: 2), judicial review merupakan pengujian melalui mekanisme lembaga peradilan terhadap kebenaran suatu norma. Judicial review mencakup pengujian terhadap suatu norma hukum yang terdiri dari pengujian secara materiil (uji materiil) maupun secara formil (uji formil). Dalam perkembangannya, judicial review di Indonesia dipegang oleh lembaga yudikatif yang terbagi dua yaitu oleh MA atau MK dengan tugas yang berbeda satu sama lain. MK menguji khusus undang-undang, sedangkan MA menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang.

 

Dalam tradisi Eropa Continental, pengujian hukum terpusat oleh satu badan yang dikenal dengan istilah centralized judicial review. Pengujian oleh lembaga khusus tersebut pertama kali diusulkan oleh Profesor Hans Kelsen. Menurutnya, dalam sebuah negara hukum, penting adanya pemusatan judicial review yang dipegang oleh satu badan khusus. Kelsen yang saat itu berperan dalam pembentukan konstitusi Austria, mencoba memperkenalkan adanya sebuah lembaga judicial review khusus yang dinamakan “verfassungsgerichtshof” atau Mahkamah Konstusi. (Jimly Asshiddiqie: 2012)

 

Judicial Review Non Litigasi

Menjadi persoalan jika judicial review yang selama ini menjadi ranah kekuasaan yudisial melalui mekanisme litigasi (peradilan), kini justru dilakukan oleh pemegang kekuasaan eksekutif secara non litigasi (di luar peradilan). Sebagaimana kita ketahui, beberapa waktu lalu pemerintah melalui Kementerian Hukum dan HAM (Kemenkumhan), membuat keputusan kontroversial dengan menerbitkan Peraturan Permenkumham Nomor 32 Tahun 2017 tentang Tata Cara Penyelesaian Sengketa Peraturan Perundang-undangan melalui Jalur Non Litigasi.

 

Ketentuan tersebut dapat disebut sebagai sidang judicial review ala Kemenkumham yang dilakukan melalui mekanisme non litigasi. Dalam Permenkumham, sengketa regulasi yang bisa digugat melalui mekanisme non litigasi di Kemenkumham, yaitu peraturan eksekutif di bawah Undang-Undang, seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri, Surat Edaran Menteri, Perda, Peraturan Gubernur hingga peraturan di tingkat desa.

 

Ketentuan Pasal 2 Permenkumham 32/2017, bahwa mekanisme penyelesaian konflik antar peraturan perundang-undangan itu ditujukan untuk menyelesaikan persoalan pertentangan antar peraturan perundang-undangan, baik secara vertikal maupun horisontal yang menyebabkan timbulnya konflik norma hukum, konflik kewenangan antar kementerian/lembaga dan pemerintah daerah, menimbulkan ketidakadilan bagi masyarakat dan pelaku usaha, serta menghambat iklim investasi, usaha, dan kegiatan ekonomi nasional dan daerah di Indonesia.

 

Dapat dipahami, apabila terbitnya aturan judicial review melalui mekanisme non litigasi tersebut, tidak lain sebagai upaya pemerintah (eksekutif) dalam menata regulasi yang dinilai obesitas dan tumpang tindih. Meskipun demikian, apakah tepat jika dalam menata regulasi justru pemerintah telah melampaui kewenangan yudisial yang sebenarnya menjadi kewenangan oleh pemegang kekuasaan kehakiman.

 

Undang-Undang Dasar 1945, Pasal 24A ayat (1), menegaskan bahwa Mahkamah Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang dan mempunyai kewenangan lain yang diberikan oleh undang-undang.

 

Sedangkan, dalam ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945, bahwa Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar….…". Ketentuan dalam konstitusi, menjadi terang apabila ranah pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, sebagaimana yang dimaksud dalam Permenkumham 32/2017 adalah kewenangan dari Mahkamah Agung sebagai pemegang kekuasaan kehakiman.

 

Kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang menjadi ranah kekuasaan yudisial, juga dipertegas dalam ketentuan Undang-Undang No.5 Tahun 2004 tentang Mahkamah Agung, pada Pasal 31 ayat (1) Mahkamah Agung mempunyai wewenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang terhadap undang-undang. Oleh karenanya, Permenkumham 32/2017 yang mengatur mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan melalui jalur non litigasi, setidaknya tidak hanya menabrak norma yang diatur dalam ketentuan tingkat undang-undang, tetapi juga dalam konstitusi.

 

Negara Hukum

Judicial review terhadap peraturan perundang-undangan, tidak dapat dilepaskan dari konsep negara hukum, pemisahan kekuasaan negara dan check and balances. Judicial review dalam negara hukum yang demokratis memiliki peran penting, Adnan Buyung Nasution dalam buku Hak Uji Materil, Imam Soebechi (2016:2), menegaskan bahwa judicial review merupakan salah satu pelaksanaan independent judiciary yang berdasar pada pemisahaan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif, serta berlaku secara universal di negara hukum baik yang menganut sistem common law maupun civil law.

 

Dalam perspektif negara hukum, baik rechtsstaat maupun rule of law, adanya perlindungan hak asasi manusia sebagai salah satu unsur penting dalam negara hukum. Maka, judicial review memiliki peran penting dalam perlindungan hak asasi manusia, di mana warga negara dapat melakukan kontrol terhadap peraturan perundang-undangan, baik yang dibuat oleh kekuasaaan legislatif maupun eksekutif.

 

Sebagai negara hukum yang demokratif, warga negara mendapat perlindungan hukum yang telah dijamin oleh konstitusi. Peraturan perundang-undangan sebagai sebuah produk hukum pemerintahan yang harus dikontrol, baik sejak proses pembentukan maupun pemberlakuannya. Oleh karenanya, dalam negara hukum judicial review adalah salah satu mekanisme kontrol warga negara terhadap pemerintah (dalam arti luas).

 

Indonesia sebagai negara hukum (Pasal 1 ayat (3) UUD 1945), mengatur model tiga model judicial review, yakni pengujian undang-undang oleh Mahkamah Konstitusi, pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang oleh Mahkamah Agung, dan pengujian keputusan dan/atau tindakan badan atau pejabat tata usaha negara oleh Peradilan Tata Usaha Negara. (Imam Soebechi :2016: 5)

 

Menurut A. Hamid S. Attamini dalam buku Ilmu Perundang-Undangan (Eka N.A.M Sihombing dan Ali Marwan Hsb, 2017: 127), menyatakan bahwa konstitusi diperuntukkan untuk membatasi kewenangan penguasa, menjamin hak rakyat dan mengatur jalannya pemerintah. Apabila melihat dalam konteks negara hukum yang demokratis, di mana adanya payung hukum yang mengatur mekanisme, maka dapat pahami hingga saat ini Indonesia tidak memiliki mekanisme model pengujian (judicial review) yang dapat dilakukan melalui non litigasi (di luar peradilan) di dalam kekuasaan eksekutif.

 

Penutup

Suripto (2007), menyatakan hak menguji secara materil terhadap produk hukum perundang-undangan merupakan suatu kewenangan yang diberikan kepada badan peradilan untuk menguji apakah suatu peraturan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Kewenangan ini diberikan kepada Mahkamah Agung agar peraturan yang dibuat oleh lembaga legislatif dan eksekutif dapat diuji apakah sesuai atau tidak dengan peraturan yang lebih tinggi. Kewenangan Mahkamah Agung dalam hak menguji materil terhadap peraturan perundang-undangan dibatasi hanya terhadap peraturan-peraturan di bawah undang-undang.

 

Dalam Perma No. 1/2011 disebutkan bahwa Hak Uji Materil adalah hak Mahkamah Agung untuk menilai materi muatan Peraturan Perundang-Undangan di bawah Undang-Undang terhadap Peraturan Perundang-undangan tingkat lebih tinggi. Dalam kaitannya dengan pengujian formil (formele toestsing) atau procedural review dan pengujian materil atau substantive review (materiele toetsing), membawa konsekuensi terhadap jenis pembatalan suatu norma dan daya berlakunya suatu pembatalan. Dalam hal permohonan HUM beralasan karena peraturan perundang-undangan tersebut bertentangan dengan undang-undang atau peraturan perundang-undangan lebih tinggi, MA dalam putusannya menyatakan bahwa peraturan perundang-undangan yang dimohonkan keberatan tersebut sebagai tidak sah dan tidak berlaku untuk umum, serta memerintahkan kepada instansi yang bersangkutan segera pencabutannya (Pasal 6 ayat (2) Perma No. 1/2011).

 

Berbeda halnya dengan persoalanan terhadap daya ikat terhadap putusan uji materil melalui mekanisme non litigasi, dimana dalam putusannya hanya bersifat rekomendasi berupa: a. mencabut peraturan perundang-undangan; b. mengubah peraturan perundang-undangan; c. membentuk peraturan perundang-undangan baru. Hal ini tentu saja kontradiktif dengan lembaga kekuasaan kehakiman, di mana putusannya mempunyai daya ikat secara hukum sejak putusan tersebut dibuat. Semestinya, ruang yang digunakan pemerintah dalam menata regulasi bukan melampaui kewenangan yang diberikan oleh konstitusi, tetapi dengan mengefektifkan tahapan executive preview.

 

Di mana tahapan ini merupakan upaya pencegahan pada saat naskah produk hukum masih dalam bentuk rancangan dan belum diberlakukan, baik apabila terdapat aturan yang bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi maupun aturan yang saling tumpang tindih dengan aturan hukum lainnya. Lemahnya dalam hal pembentukan hukum positif sebagai salah satu persoalan dalam regulasi. Menurut Eka N.AM. Sihombing dan Ali Marwan Hsb (2017: 12), bahwa negara ini terkesan hanya persekongkolan untuk menghambur-hamburkan uang negara, sebab tidak maksimalnya pemahaman teori dan teknis perundang-undangan dikalangan pembentuk peraturan perundang-undangan.

 

*)Andryan SH., MH., adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Sumatera Utara/Peneliti  Pusat Kajian Konstitusi UMSU sekaligus advokat dan konsultan hukum di Medan.

 

Catatan Redaksi:

Artikel Kolom ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline

Penulis gagal memahami terminologi...
 - Junitin Nainggolan
15.05.18 08:55
Tampaknya penulis gagal dalam memahami lembaga review yang bisa terdiri dari judicial review, eksekutif review, dan legislatif review serta pengertian dari litigasi.....Judicial review bisa dikatakan sebagai suatu lembaga pengujian terhadap suatu produk hukum yang dilakukan oleh Pengadilan, akan tetapi karena asas yang mendasari proses peradilan adalah bahwa Pengadilan itu bersifat pasif dan menunggu datangnya perkara (Nemo judex sine actor/who kein klager ist kein richter) dan Pengadilan pun terikat pada peristiwa yang dibawa oleh para pihak (secundum allegata iudicare) hal itu berimplikasi bahwa tidak mungkin ada judicial review kalau tidak ada pihak yang mengajukannya ke Pengadilan....Nah proses dimana seseorang membawa suatu perkara ke Pengadilan itu disebut sebagai proses litigasi, kesimpulannya adalah bahwa tidak mungkin ada judicial review tanpa proses litigasi..... Adapun Permenkumham No 32 Tahun 2017 itu tidak lain merupakan mekanisme eksekutif review, lantas kenapa artikel ini diberi judul Judicial Review Non Litigasi?
Captcha belum diisi / expired / tidak valid.

NAMA
EMAIL
JUDUL
TANGGAPAN

Seluruh judul dan isi tanggapan adalah tanggung jawab masing-masing penulis tanggapan. Redaksi hukumonline berhak untuk menayangkan atau tidak menayangkan tanggapan dengan mempertimbangkan kepatutan serta norma-norma yang berlaku.