Surat Edaran adalah salah satu produk hukum yang diterbitkan lembaga atau satuan kerja di eksekutif, yudikatif, legislatif, pemerintahan dan lembaga-lembaga independen. Komunitas hukum sudah puluhan tahun menerima kehadiran Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA). Komunitas perbankan sudah lama mengenal Surat Edaran Bank Indonesia (SEBI). Kementerian Ketenagakerjaan nyaris selalu menerbitkan Surat Edaran mengenai pembayaran Tunjangan Hari Raya (THR).
Penerbitan Surat Edaran tidak ditentukan oleh kondisi atau situasi normal atau darurat. Ketika Indonesia dilanda pandemi Corona Virus Disease tahun 2019, lazim dikenal Covid-19, dan pemerintah menyatakan situasi bencana nasional non-alam, Satuan Tugas yang dibentuk menangani pandemi itu juga menerbitkan surat edaran, antara lain Surat Edaran Gugus Tugas No. 7 Tahun 2020 tentang Kriteria dan Persyaratan Perjalanan Orang dalam Masa Adaptasi Kebiasaan Baru Menuju Masyarakat Produktif dan Aman Corona Virus Disease 2019 (Covid-19). Surat Edaran ini kemudian menjadi dasar bagi Menteri Perhubungan untuk menerbitkan regulasi perjalanan atau lalu lintas orang melalui moda transportasi.
Surat-surat yang bersifat edaran itu adalah bagian dari fungsi mengatur (regelende functie) yang melekat pada lembaga atau instansi yang menerbitkan. Fungsi mengatur itu dapat dilihat atau ditelusuri pada perundang-undangan mengenai pembentukan organisasi tersebut. Sekadar contoh dapat ditelusuri pijakan hukum penerbitan SEMA. Pasal 79 UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (sebagaimana diubah terakhir dengan UU No. 3 Tahun 2009) merumuskan: “Mahkamah Agung dapat mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperlukan bagi kelancaran penyelenggaraan peradilan apabila terdapat hal-hal yang belum cukup diatur dalam Undang-Undang ini”.
Apa saja hal-hal yang diperlukan bagi kelancaran penyelenggaraan peradilan? Tidak ada batasan yang jelas, sehingga Mahkamah Agung dapat menerbitkan Surat Edaran mengenai pedoman pelaksanaan tugas peradilan selama pandemi, dan secara historis pernah pula menyatakan tidak berlaku suatu peraturan perundang-undangan. Ketidakjelasan batasan itulah yang kadang memantik kritik seperti yang pernah dituliskan (alm) Achmad Ali. Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin itu pernah menulis begini: “Kiranya janganlah sekadar menjadi nostalgia indah, dimana hanya dengan selembar SEMA, seorang profesor hukum yang menjadi Ketua Mahkamah Agung dapat menjadikan tidak berlaku pasal-pasal dari suatu Undang-Undang yang tak sesuai dengan kebutuhan dan rasa keadilan”.
