Sistem peraturan perundang-undangan Indonesia berada dalam suatu tata urutan yang sifatnya berjenjang. Tata urutan ini dikembangkan dari teori yang digagas oleh Hans Kelsen dan Hans Nawiasky. Jenis yang paling tinggi sampai dengan paling rendah secara berurutan meliputi kaidah fundamental negara (staatsfundamantel norm), norma dasar (staatgrundgesetz), undang-undang formil (formeel gesetz), dan peraturan teknis dan peraturan otonom (verordnung dan autonomy satzung).
Gagasan ini dikontekstualisasikan di Indonesia oleh Prof. Hamid Attamimi dengan menggolongkan peraturan perundang-undangan ke dalam sistem norma tersebut. Kaidah fundamental negara di Indonesia berupa Pancasila dan Pembukaan UUD 1945. Selanjutnya norma dasar berupa batang tubuh UUD 1945, Tap MPR dan konvensi ketatanegaraan. Untuk undang-undang formil meliputi undang-undang. Sedangkan untuk peraturan teknis dan peraturan otonom bentuknya meliputi peraturan pemerintah, peraturan presiden, peraturan menteri, peraturan daerah dan peraturan kepala daerah.
Tata urutan tersebut sering digambarkan sebagai sebuah piramida. Semakin tinggi tingkatannya maka semakin mengerucut bentuknya. Bentuk ini menunjukkan bahwa semakin tinggi jenis normanya maka semakin sedikit jumlahnya. Norma paling tinggi dalam sistem hukum Indonesia adalah Pancasila dan pembukaan UUD 1945. Salah satu yang menarik dari jenis peraturan perundang-undangan yaitu peraturan presiden. Peraturan presiden ini secara formal diatur pertama kali dalam UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Kedudukannya menggantikan keputusan presiden yang sebelumnya memiliki dua sifat yaitu regeling dan beschikking.
Sejak saat itu, peraturan presiden menjadi salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang diatur dalam tata urutan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Termasuk dalam UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana diubah dengan UU No. 15 Tahun 2019. Undang-Undang tersebut yang menggantikan UU No. 10/2004. Artikel singkat ini akan mengangkat dua isu relevan terkait peraturan presiden yaitu ratio legis atau dasar pemikiran kedudukannya dan permasalahan yang muncul dalam praktik terutama dikaitkan dengan peraturan pemerintah.
Keistimewaan Kedudukan Peraturan Presiden
Konstitusi menegaskan bahwa dalam sistem pemerintahan Indonesia presiden memiliki kedudukan sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan. Konsekuensi kedudukan ini adalah munculnya kekuasaan mengatur. Kekuasaan mengatur ini berfungsi untuk menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan yang dipegang oleh presiden. Kewenangan membentuk peraturan presiden merupakan perwujudan kekuasaan mengatur yang dimiliki oleh presiden. Bentuk kekuasan yang melekat (inherent power) presiden sebagai konsekuensi kewenangan dari Pasal 4 ayat (1) UUD 1945.
Kekuasaan mengatur yang melekat pada presiden ini juga merupakan konsekuensi luasnya fungsi pemerintahan yang menjadi tanggung jawab presiden. Lingkup urusan pemerintahan yang dijalankan Presiden sangat luas dan tidak semuanya dapat diatur oleh undang-undang atau peraturan pemerintah. Di luar materi pengaturan yang didelegasikan oleh undang-undang perlu ada ruang bagi presiden membuat peraturan untuk menjalankan pemerintahan. Kekuasaan membentuk peraturan presiden yang melekat pada jabatan presiden ini sebagai bentuk kewenangan atribusi. Peraturan presiden hasil atribusi sering dikenal juga sebagai peraturan presiden mandiri.
Selain sebagai bentuk peraturan yang dasar kewenangannya atribusi, peraturan presiden juga merupakan bentuk peraturan yang bersumber dari delegasi (delegated legislation). UU No. 12/2011 mengatur peraturan presiden dapat menerima pendelegasian dari undang-undang maupun peraturan pemerintah. Sebagai sebuah delegated legislation maka peraturan presiden pada bentuk ini memiliki dasar kewenangan yang digantungkan pada peraturan yang lebih tinggi yaitu undang-undang atau peraturan pemerintah. Konsekuensi lainnya adalah jangkauan materi pengaturannya terbatas yaitu disesuaikan dengan delegasi yang diberikan melalui undang-undang atau peraturan pemerintah.