Sembari Membandingkan, Yuk Tengok “Metamorfosis” Pemberhentian Kepala Daerah

Bila dibandingkan dengan pejabat negara lain, aturan pemberhentian kepala daerah lebih spesifik. Bahkan, ada klausul “perbuatan lain yang dapat memecah belah NKRI”. Ada alasan khusus mengapa klausul itu masuk dalam aturan pemberhentian sementara kepala daerah.

Ilustrasi: BAS

Isu “pemberhentian” calon Gubernur DKI Jakarta Basuki Tjahaja Purnama alias Ahok cukup menyita perhatian publik dalam beberapa bulan terakhir. Ahok kini berstatus terdakwa dan tengah menjalani sidang di Pengadilan Negeri Jakarta Utara. Meski tengah menjalani proses hukum, sejumlah aksi terus menyuarakan pemberhentian Ahok.

Silang pendapat pun terjadi di kalangan pakar hukum ketika menafsirkan ketentuan pemberhentian sementara yang diatur dalam Pasal 83 UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemda) sebagaimana telah diubah dengan UU No. 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 23 Tahun 2014.

Namun, di sini, kita tidak ingin berdebat kusir mengenai pendapat mana yang benar dalam menafsirkan ketentuan pemberhentian sementara kepala daerah. Kita mencoba membandingkan aturan pemberhentian kepala daerah, baik di tingkat provinsi dan kabupaten/kota, dengan 11 jenis pejabat negara lainnya.

Mengapa dengan pejabat negara lain? Tentu, karena kepala daerah juga masuk klasifikasi sebagai salah satu pejabat negara. Sembari membandingkan, kita sedikit menengok ke belakang untuk melihat “metamorfosis” atau perubahan aturan pemberhentian sementara kepala daerah dalam UU Pemda. Baca Juga: Status Tersangka Tak Otomatis Gugurkan Calon Kepala Daerah, Benarkah? 

Mulai dengan “pejabat negara”. Istilah pejabat negara sudah muncul dalam UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Namun, tidak ada satu pun pasal yang mendefisnisikan apa itu pejabat negara. Yang ada, hanya klasifikasi pejabat mana saja yang dimaksud sebagai pejabat negara.

Definisi pejabat negara ditemukan dalam Pasal 1 angka 4 UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan Atas UU No. 8 Tahun 1974. “Pejabat negara adalah pimpinan dan anggota lembaga tertinggi/tinggi negara sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945 dan pejabat negara lainnya yang ditentukan oleh undang-undang.”

Sebagaimana klasifikasi dalam Pasal 11 UU No. 43 Tahun 1999, pejabat negara terdiri atas 11 jenis. Dua diantaranya adalah kepala daerah, yaitu Gubernur dan Wakil Gubernur, serta Bupati/Walikota dan Wakil Bupati/Wakil Walikota. Klasifikasi serupa juga termaktub dalam UU No.5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN).

Bedanya, UU ASN menambahkan 3 klasifikasi pejabat negara lagi, sehingga menjadi 14 jenis. Sesuai Pasal 122 UU ASN, ke-14 pejabat negara itu adalah : 1. Presiden dan Wakil Presiden; 2. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota MPR; 3. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota DPR; 4. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota DPD; 5. Ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda, dan hakim agung pada Mahkamah Agung, serta Ketua, Wakil Ketua, dan hakim pada semua badan peradilan kecuali hakim ad hoc; 6. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Mahkamah Konstitusi;7. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan;8. Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Komisi Yudisial;9. Ketua dan Wakil Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi;10. Menteri dan jabatan setingkat menteri;11. Kepala perwakilan Republik Indonesia di luar negeri yang berkedudukan sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh;12. Gubernur dan Wakil Gubernur; 13. Bupati/Walikota dan Wakil Bupati/Wakil Walikota; dan 14. Pejabat negara lainnya yang ditentukan oleh undang-undang.

Masing-masing aturan mengenai pemberhentian para pejabat negara ini tersebar dalam UUD 1945 dan berbagai undang-undang. Lazimnya, ada dua jenis pemberhentian. Pemberhentian sementara dan pemberhentian tetap. Akan tetapi, tidak semua aturan memisahkan secara jelas kedua jenis pemberhentian tersebut.

UU Pemda merupakan salah satu yang memisahkan secara jelas antara pemberhentian sementara dan tetap. Secara garis besar, UU Pemda mengatur dua jalur pemberhentian kepala daerah. Pertama, melalui usulan DPRD. Kedua, langsung oleh Presiden/Menteri.  Pemberhentian langsung dapat dilakukan terhadap kepala daerah yang melakukan perbuatan atau tindak pidana tertentu. Hal itu diatur dalam Pasal 83 UU Pemda.

Sementara, untuk mekanisme pemberhentian melalui usulan DPRD, dapat dilihat dalam Pasal 79, 80, 81, dan 82 UU Pemda. Pemberhentian melalui usulan DPRD dapat dilakukan terhadap kepala daerah yang melanggar sumpah/janji jabatan, tidak melaksanakan kewajibannya, melanggar larangan, atau melakukan perbuatan tercela.

Contoh yang masih segar dalam ingatan adalah pemberhentian Bupati Katingan Ahmad Yantenglie lantaran terjerat kasus perzinahan. Berdasarkan hasil temuan Pansus, DPRD Kabupaten Katingan, dalam rapat paripurna, sepakat mengusulkan pemberhentian Yantenglie sebagai Bupati Katingan pada Februari lalu.

Usulan DPRD itu kemudian diserahkan kepada Mahkamah Agung (MA). Sesuai Pasal 80 ayat (1) huruf c UU Pemda, MA memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat DPRD paling lambat 30 hari setelah permintaan DPRD diterima MA. Putusan MA ini bersifat final. Alhasil, MA mengabulkan pemberhentian Yantenglie. Baca Juga: Mengawal Sengketa Pilkada yang Berintegritas  

Selanjutnya, pimpinan DPRD menyampaikan putusan MA kepada Menteri untuk pemberhentian Bupati Katingan. Sebelum Yantenglie, sebenarnya sudah ada sejumlah kepala daerah lain yang diberhentikan melalui mekanisme semacam ini. Sebut saja, Bupati Garut Aceng Fikri yang dimakzulkan karena melanggar UU Perkawinan.

Nah, seperti itulah gambaran pemberhentian kepala daerah. Tentu, masing-masing pejabat negara memiliki aturan pemberhentian sendiri. Hukumonline mencoba membandingkan aturan pemberhentian kepala daerah dengan 11 pejabat negara lain. Namun, yang dibandingkan di sini hanya pemberhentian terkait perbuatan pidana. Berikut rinciannya: 

Pejabat Negara	Pemberhentian Sementara	Pemberhentian Tetap
Gubernur dan Wakil Gubernur	UU Pemda Pasal 83 (1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun, tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, tindak pidana terhadap keamanan negara, dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia. (2) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah yang menjadi terdakwa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diberhentikan sementara berdasarkan register perkara di pengadilan.	UU Pemda Pasal 83 (4) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan tanpa melalui usulan DPRD apabila terbukti melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.
Bupati/Walikota dan Wakil Bupati/Wakil Walikota
Presiden dan Wakil Presiden	X	UUD 1945 Pasal 7A Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden. Pasal 7B (1) Usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutus pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; dan/atau pendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat UU No.17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD  sebagaimana telah diubah dengan UU No.42 Tahun 2014 (UU MD3)	UU MD3 Pasal 18 (2) Dalam hal pimpinan MPR dinyatakan sebagai terdakwa karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih, pimpinan MPR yang bersangkutan tidak boleh melaksanakan tugasnya. (3) Dalam hal pimpinan MPR sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dinyatakan tidak terbukti melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, pimpinan MPR yang bersangkutan melaksanakan tugasnya kembali sebagai pimpinan MPR.	UU MD3 Pasal 17 (2) Pimpinan MPR diberhentikan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c apabila: a. diberhentikan sebagai anggota DPR atau anggota DPD; Keterangan : salah satu alasan pemberhentian anggota DPR/DPD adalah karena  dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap dalam tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 tahun atau lebih.
Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat	UU MD3 Pasal 87 (5) Pimpinan DPR diberhentikan sementara dari jabatannya apabila dinyatakan sebagai terdakwa karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih. Pasal 244 (1) Anggota DPR diberhentikan sementara karena: a. menjadi terdakwa dalam perkara tindak pidana umum yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun; atau b. menjadi terdakwa dalam perkara tindak pidana khusus.	UU MD3 Pasal 87 (2) Pimpinan DPR diberhentikansebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c apabila: c.dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih; Pasal 244 (2) Dalam hal anggota DPR dinyatakan terbukti bersalah karena melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a atau huruf b berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, anggota DPR yang bersangkutan diberhentikan sebagai anggota DPR.
Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Dewan Perwakilan Daerah	UU MD3 Pasal 313 (1) Anggota DPD diberhentikan sementara karena: a. menjadi terdakwa dalamperkara tindak pidana umum yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun; atau b. menjadi terdakwa dalam perkara tindak pidana khusus.	UU MD3 Pasal 307 (2) Anggota DPD diberhentikan antarwaktu sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf c, apabila: c. dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;
Ketua, Wakil Ketua, Ketua Muda dan hakim agung pada Mahkamah Agung serta Ketua, Wakil Ketua, dan hakim pada semua badan peradilan kecuali hakim ad hoc UU No.3 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No.14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (UU MA) UU No.49 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas UU No.2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum	UU MA Pasal 13 Hakim agung sebelum diberhentikan tidak dengan hormat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11A dan Pasal 12 ayat (2) dapat diberhentikan sementara dari jabatannya oleh Presiden atas usul Mahkamah Agung. UU Peradilan Umum Pasal 22 (1)  Ketua,  wakil  ketua,  dan  hakim  pengadilan  sebelum diberhentikan  tidak  dengan hormat  sebagaimana  dimaksud  dalam  Pasal  20  ayat  (1)  huruf  b,  huruf  c,  huruf  d,  huruf  e  dan  huruf  f,  dapat  diberhentikan  sementara  dari  jabatannya oleh  Ketua  Mahkamah  Agung. (1a) Pemberhentian  sementara sebagaimana  dimaksud pada ayat (1) dapat diusulkan oleh Komisi Yudisial	UU MA Pasal 11A (1) Hakim agung hanya dapat diberhentikan tidak dengan hormat dalam masa jabatannya apabila: a. dipidana karena bersalah melakukan tindak pidana kejahatan berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap; Pasal 12  (2) Dalam hal hakim agung yang diberhentikan tidak dengan hormat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11A menduduki jabatan sebagai Ketua, Wakil Ketua, atau Ketua Muda Mahkamah Agung, dengan sendirinya berhenti dari jabatan sebagai Ketua, Wakil Ketua, dan Ketua Muda Mahkamah Agung. UU Peradilan Umum Pasal 20 (1)  Ketua,  wakil  ketua,  dan  hakim  pengadilan diberhentikan  tidak  dengan  hormat  dari  jabatannya  dengan alasan: a. dipidana  penjara  karena melakukan  kejahatan  berdasarkan  putusan pengadilan  yang  telah memperoleh kekuatan hukum tetap;
Ketua, Wakil Ketua, dan anggotaMahkamah Konstitusi UU No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sebagaimana diubah dengan UU No.8 Tahun 2011 (UU MK)	UU MK Pasal 24 (1)  Hakim konstitusi sebelum diberhentikan dengan tidak hormat, diberhentikan sementara dari jabatannya dengan Keputusan  Presiden atas permintaan Ketua Mahkamah Konstitusi, kecuali  alasan pemberhentian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 23 ayat (2) huruf a. Pasal 25 (1)  Apabila terhadap seorang hakim konstitusi ada perintah penahanan, hakim konstitusi yang bersangkutan diberhentikan sementara dari jabatannya. (2) Hakim konstitusi diberhentikan sementara dari jabatannya apabila dituntut di muka pengadilan dalam perkara pidana sebagaimana dimaksud dalam Pasal 21 ayat (4) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Hukum Acara Pidana meskipun tidak ditahan.	UU MK Pasal 23 (2) Hakim konstitusi diberhentikan tidak dengan hormat apabila : a. dijatuhi pidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara;
Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Badan Pemeriksa Keuangan UU No.15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (UU BPK)	UU BPK Pasal 20 (1) Ketua, Wakil Ketua, dan/atau Anggota BPK diberhentikan sementara dari jabatannya oleh BPK melalui Rapat Pleno apabila ditetapkan sebagai tersangka dalam tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih. (2) Ketua, Wakil Ketua, dan/atau Anggota BPK yang terbukti tidak melakukan tindak pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1), berhak mendapatkan rehabilitasi dan diangkat kembali menjadi Ketua, Wakil Ketua, atau Anggota BPK.	UU BPK Pasal 19 Ketua, Wakil Ketua, dan/atau Anggota BPK diberhentikan tidak dengan hormat dari keanggotaannya atas usul BPK atau DPR karena : a. dipidana penjara berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;
Ketua, Wakil Ketua, dan anggota Komisi Yudisial UU No.22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial sebagaimana diubah dengan UU No.18 Tahun 2011 (UU KY)	UU KY Pasal 34 (1) Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota Komisi Yudisial sebelum diberhentikan tidak dengan hormat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 33 ayat (1) dapat diberhentikan sementara dari jabatannya oleh Presiden, atas usul Komisi Yudisial. Pasal 35 (1) Apabila terhadap seorang Anggota Komisi Yudisial ada perintah penangkapan yang diikuti dengan penahanan, Anggota Komisi Yudisial tersebut diberhentikan sementara dari jabatannya. (2) Apabila seorang Anggota Komisi Yudisial dituntut di muka pengadilan dalam perkara pidana tanpa ditahan sebagaimana dimaksud dalam Hukum Acara Pidana, yang bersangkutan dapat diberhentikan sementara dari jabatannya.	UU KY Pasal 33 (1) Ketua, Wakil Ketua, Anggota Komisi Yudisial diberhentikan tidak dengan hormat dari jabatannya oleh Presiden dengan persetujuan DPR, atas usul Komisi Yudisial dengan alasan : b. dijatuhi pidana karena bersalah melakukan tindak pidana kejahatan berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap;
Ketua dan wakil ketua Komisi Pemberantasan Korupsi UU No.30 Tahun 2002 tentang KPK (UU KPK)	UU KPK Pasal 32 (2) Dalam hal Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi menjadi tersangka tindak pidana kejahatan, diberhentikan sementara dari jabatannya. (3) Pemberhentian sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) ditetapkan oleh Presiden Republik Indonesia.	UU KPK Pasal 32 (1) Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi berhenti atau diberhentikan karena: 3. menjadi terdakwa karena melakukan tindak pidana kejahatan Keterangan : Telah ada putusan MK, sehingga bunyi pasal ini ditambah dengan “berdasarkan putusan yang berkekuatan hukum tetap”
Menteri dan jabatan setingkat menteri UU No.39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara	UU Kementerian Negara Pasal 24 (3) Presiden memberhentikan sementara Menteri yang didakwa melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih.	UU Kementerian Negara Pasal 24 (2) Menteri diberhentikan dari jabatannya oleh Presiden karena : c. dinyatakan bersalah berdasarkan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;
Kepala perwakilan Republik Indonesia di luar negeri yang berkedudukan sebagai Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh UU No.37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri	X	UU Hubungan Luar Negeri Pasal 29 (1) Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh adalah pejabat negara yang diangkat dan diberhentikan oleh Presiden selaku Kepala Negara. Keterangan : Tidak ada penjelasan lebih lanjut dalam UU itu mengenai alasan dan jenis pemberhentian Keppres No.108 Tahun 2003 tentang Organisasi Perwakilan Republik Indonesia di Luar Negeri Pasal 13 Duta Besar Luar Biasa dan Berkuasa Penuh dan Wakil Tetap Republik Indonesia pada Perwakilan Diplomatik dan Konsul Jenderal dan Konsul pada Perwakilan Konsuler diangkat dan diberhentikan oleh Presiden sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Terdapat sejumlah perbedaan dalam aturan pemberhentian para pejabat negara tersebut. Namun, pada dasarnya, pemberhentian sementara dilakukan ketika para pejabat negara itu berstatus terdakwa, kecuali pimpinan KPK dan BPK yang diberhentikan sementara saat berstatus sebagai tersangka.

Bila dibandingkan satu per satu, terlihat ada pengelompokkan secara spesifik jenis tindak pidana apa saja yang menjadi alasan pemberhentian, ada pula yang tidak. Rumusan “ancaman pidana” pun berbeda-beda. Ada yang menyebut “paling singkat 5 tahun”, ada juga “5 tahun atau lebih.”

Selain itu, ada beberapa aturan yang memuat frasa “tindak pidana khusus” sebagai alasan pemberhentian sementara. Bahkan, untuk kepala daerah dan wakil kepala daerah, ada tambahan perbuatan lain, yakni “perbuatan yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia.”  

Tak hanya kepala daerah. Presiden dan Wakil Presiden pun dapat diberhentikan jika melakukan satu perbuatan khusus, yaitu pengkhianatan terhadap negara. Persamaan lainnya, kepala daerah dan kepala negara diberhentikan melalui usulan legislatif (DPRD), kecuali jika kepala daerah melakukan perbuatan sebagaimana Pasal 83 UU Pemda. Baca Juga: Fenomena Calon Kepala Daerah Bermasalah dengan Hukum

Meski Pasal 83 UU Pemda memperbolehkan pemberhentian kepala daerah tanpa usulan legislatif, “usulan legislatif” inilah yang menjadi salah satu pembeda dengan aturan pemberhentian pejabat negara lain. Pengajar ilmu pemerintahan Institut Pemerintahan Dalam Negeri (IPDN), Halillul Khairi mengatakan, pemerintahan daerah bersifat otonom.

“Kalau otonomi itu dia dipilih oleh rakyat (melalui Pilkada), bukan (dipilih) Presiden. Oleh sebab itu, kontrol dia harus dari rakyat itu. Maka, kalau di luar yang 4 alasan (Pasal 83 UU Pemda) harus melalui DPRD. Contohnya, Katingan, Garut. Tidak bisa pemerintah pusat langsung memecat dia. Harus melalui mekanisme itu,” kata kepada hukumonline.

Metamorfosis pemberhentian sementara dalam UU Pemda
Apabila dibandingkan dengan 11 pejabat negara lain, aturan pemberhentian sementara kepala daerah terlihat lebih spesifik. Selain menyebut kategori ancaman pidana dan tindak pidana (perbuatan) apa saja yang menjadi alasan pemberhentian sementara, Pasal 83 UU Pemda juga menyebut “register perkara” sebagai dasar pemberhentian sementara.

Penasaran, mengapa rumusan pemberhentian sementara dalam UU Pemda bisa menjadi seperti sekarang ini? Untuk melihat perubahan aturan pemberhentian sementara dalam UU Pemda, menarik jika terlebih dahulu melihat “metamorfosis” UU Pemda hingga menjadi UU No. 23 Tahun 2014 berikut perubahan-perubahannya.

Sejak Dekrit Presiden Republik Indonesia tanggal 5 Juli 1959, dasar negara kembali kepada UUD 1945. Ketentuan-ketentuan perundangan tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah pun diperbaharui. Sesuai Ketetapan MPR Sementara No.II/MPRS/1960, aturan mengenai pokok-pokok pemerintahan daerah harus berbentuk satu undang-undang.

Oleh karena itu, dibuatlah UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. Setelah dianggap tidak sesuai lagi dengan perkembangan, UU No.1 8 Tahun 1965 diganti dengan UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah. Namun, kedua UU belum mengatur soal pemberhentian sementara.

UU No. 5 Tahun 1974 bertahan cukup lama. Hingga akhirnya diganti karena dinilai tidak sesuai dengan prinsip penyelenggaraan otonomi daerah dan perkembangan keadaan. Tepatnya, pada 7 Mei 1999, Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie mengesahkan UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Baru dalam UU No. 22 Tahun 1999 inilah diatur tentang pemberhentian sementara kepala daerah. Guru Besar IPDN yang juga mantan Direktur Jenderal Otonomi Daerah, Prof Djohermansyah Djohan mengatakan, asal usul masuknya aturan pemberhentian sementara itu bermula ketika awal reformasi.

Ketika itu, Prof Djohermansyah bersama tim penyusun UU No. 22 Tahun 1999 yang diketuai Prof Ryaas Rasyid mencoba memasukan aturan pemberhentian sementara kepala daerah. Namun, pemberhentian sementara tanpa melalui keputusan DPRD hanya dapat dilakukan terhadap kepala daerah yang diduga melakukan pelanggaran berat.

Pasal 52 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999 Kepala Daerah yang diduga melakukan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia diberhentikan untuk sementara dari jabatannya oleh Presiden tanpa melalui Keputusan DPRD

Dalam Pasal 52 UU No. 22 Tahun 1999 yang mengatur pemberhentian sementara kepala daerah, belum ada frasa “5 tahun atau lebih” atau “paling singkat 5 tahun”. Belum ada pula kata-kata “didakwa”, “tindak pidana korupsi” dan “tindak pidana terorisme”. Yang ada hanya “diduga”, “makar”, dan “perbuatan lain yang dapat memecah belah NKRI”.

Mengapa ada “perbuatan memecah belah NKRI”? Prof Djohermansyah menjelaskan, rumusan itu masuk karena mengikuti perkembangan di Indonesia. Saat itu, Indonesia mulai berotonomi dan berdesentralisasi. Menurutnya, ketika sudah berotonomi, ada kecenderungan menguat semangat “daerah-isme”.

“UU ini kan mengikuti perkembangan masyarakat. Jadi, ketika ada perkembangan masyarakat, perkembangan daerah yang ada kecenderungan juga mau jadi raja-raja kecil. Nah, itu yang mau memecah belah NKRI, mau memisahkan diri, ini bahaya kan. Maka, kita munculkan pengaturannya di dalam UU,” ujarnya.

UU No. 22 Tahun 1999 hanya “berumur” lima tahun. Pada 2004, Presiden Megawati Soekarno Putri mengesahkan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini pun diubah sebanyak dua kali dengan Perppu No. 3 Tahun 2005 yang disahkan menjadi undang-undang melalui UU No. 8 Tahun 2005 dan UU No. 12 Tahun 2008.

UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 30 (1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD apabila dinyatakan melakukan tindak pidana kejahatan yang diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 (lima) tahun atau lebih berdasarkan putusan pengadilan. Pasal 31 (1) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan sementara oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD karena didakwa melakukan tindak pidana korupsi, tindak pidana terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara. (2) Kepala daerah dan/atau wakil kepala daerah diberhentikan oleh Presiden tanpa melalui usulan DPRD karena terbukti melakukan makar dan/atau perbuatan lain yang dapat memecah belah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang dinyatakan dengan putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap.

Aturan pemberhentian sementara yang diatur dalam UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.32 Tahun 2004 berubah cukup signifikan. Antara lain rumusan “memecah belah NKRI” tidak lagi masuk dalam alasan pemberhentian sementara, melainkan pemberhentian tetap. Perbedaan lainnya, UU No. 32 Tahun 2004 mengatur pemberhentian sementara saat kepala daerah dinyatakan melakukan kejahatan yang diancam pidana penjara “paling singkat 5 tahun atau lebih” berdasarkan “putusan pengadilan” tingkat pertama.

Khusus untuk tindak pidana korupsi, terorisme, makar, dan/atau tindak pidana terhadap keamanan negara, kepala daerah sudah dapat diberhentikan sementara ketika berstatus terdakwa, sehingga tidak perlu menunggu putusan pengadilan. Yang dimaksud terdakwa adalah ketika berkasnya telah dilimpahkan ke pengadilan dalam proses penuntutan.

Nah, terkait dengan perubahan rumusan ini, Prof Djohermansyah mengungkapkan, kala itu terjadi perkembangan di lapangan. Pemerintah melihat adanya kecenderungan korupsi mulai terjadi di kalangan kepala daerah. “Kemudian, ada juga bahaya-bahaya terorisme, maka muncul formula itu,” terangnya.

Mengenai frasa “diancam dengan pidana penjara paling singkat 5 tahun atau lebih” yang muncul dalam ketentuan pemberhentian sementara di UU No. 32 Tahun 2004, Prof Djohermansyah mengatakan, asal usulnya adalah karena hukuman pidana berat ketika itu, diukur dengan ancaman pidana 5 tahun ke atas.

Selang 10 tahun, UU No. 32 Tahun 2004 diganti dengan UU No.23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini juga telah diubah sebanyak dua kali dengan Perppu No. 2 Tahun 2014 yang disahkan menjadi undang-undang melalui UU No. 2 Tahun 2015 dan UU No. 9 Tahun 2015.