Riris Katharina dan Poltak Partogi Nainggolan*)

Perlunya Reformasi Pencatatan Kelahiran di Indonesia

Menurut catatan UNICEF, pada tahun 1998, tingkat pencatatan kelahiran di Indonesia hanya ada 50-69 persen. Belum terungkap data secara nasional hingga saat ini.
Perlunya Reformasi Pencatatan Kelahiran di Indonesia
Perlunya Reformasi Pencatatan Kelahiran di Indonesia

 

Kedua, Keputusan Presiden No. 12 Tahun 1983, yang menarik kewenangan pencatatan sipil dari Depkeh ke Depdagri. Ia memperluas fungsi, tak hanya mencakup tiga kejadian vital menyangkut kelahiran, perkawinan, dan kematian, tapi juga masalah pengadopsian, pengakutan pengangkatan anak, dll. Keppres ini juga memberikan mandat kantor catatan sipil untuk menyiapkan data kependudukan dan warga negara. Namun, pelaksanaan Keppres ini dinilai gagal, sebab pada kenyataannya, masih banyak masyarakat yang belum mendapat pelayanan pencatatan sipil, selain juga hal itu masih asing bagi masyarakat.

 

Ketiga, UU No. 7 Tahun 1984 tentang Ratifikasi CEDAW. Hingga saat ini belum ada amandemen terhadap UU tersebut. Keempat, Keputusan Mendagri Nomor 474/1985, yang pada tahun 1986, Mendagri mendapat mandat penuh untuk menginstruksikan Akta Kelahiran Dispensasi. Sehingga, semua anak yang lahir sampai dengan bulan Desember 1985, dan belum mendapat Akta Kelahiran, dapat dibuatkan Akta Kelahiran dengan persyaratan yang lebih ringan. Sebelum tahun 1986, yang tak termasuk golongan Eropa, Tionghoa, Pribumi Non-Kristen Kelas Atas, dan Pribumi Kristen, pencatatan kelahirannya harus melalui pengadilan. Tercatat, dalam tahun ini terjadi kenaikan angka pencatatan kelahiran.

 

Selanjutnya, pada tahun 1989, dikeluarkan lagi Keputusan Mendagri tentang Akta Kelahiran Istimewa. Semua yang lahir dari 1 Januari 1986 sampai dengan saat itu dan belum tercatat akan diberikan dispensasi. Terakhir, pada tahun 1997, dikeluarkan keputusan Mendagri tentang administrasi pencatatan sipil dalam rangka sistem informasi manajemen kependudukan untuk menindaklanjuti Keppres No. 12 Tahun 1983. Selama tahun ini terjadi peningkatan pencatatan kelahiran di Indonesia. Tapi, pencatatan kelahiran belum maksimal. 

 

Peran Parlemen

Dari perspektif legislatif, ada beberapa hal bisa dilakukan. Pertama, dari pelaksanaan fungsi legislasi, parlemen dapat mendorong reformasi peraturan (perundang-undangan). Kedua, dari pelaksanaan fungsi pengawasan, parlemen dapat lebih mengawasi pelaksanaan setiap undang-undang yang dilaksanakan pemerintah. Ketiga, dalam pelaksanaan fungsi anggaran, parlemen dapat membantu mengatasi masalah anggaran dalam pelaksanaan pencatatan kelahiran melalui penyusunan APBN.

 

Diakui, hingga saat ini parlemen belum memberikan kontribusi aktual atas perkembangan hukum pencatatan kelahiran di Indonesia. Konvensi Hak Anak yang mengatur pencatatan kelahiran (Pasal 7 dan pasal 8) hanya diratifikasi Indonesia dengan Keppres No. 36/1990, dan berlaku di Indonesia sejak 5 Oktober 1990. Padahal, di Indonesia dikenal hirarki perundang-undangan, dengan yang  tertinggi Konstitusi (UUD 1945), diikuti UU/Perpu, PP, Perpres, dan Perda. Ini berarti bahwa kedudukan Keppres berada di bawah UU, sekalipun berdasarkan UU No. 24 Tahun 2000 tentang Hubungan Luar Negeri mengatur ada beberapa kategori konvensi yang dapat diratifikasi melalui UU atau Keppres. Namun, jika melihat bahwa konvensi CEDAW diratifikasi dengan UU, maka sudah selayaknya Konvensi Hak Anak juga diratifikasi dengan UU, atau dinaikkan status hukumnya menjadi UU.

 

Pada saat ini, parlemen tengah membahas RUU Administrasi Kependudukan, yang turut mengatur pencatatan kelahiran di Indonesia. Diketahui, hingga saat ini masih ada perdebatan mengenai tepat tidaknya penempatan aturan pencatatan kelahiran dalam UU Administrasi Kependudukan atau KUHP, dalam hal mana masalah kelahiran terkait dengan hukum perdata.

 

Pencatatan sipil khususnya yang terkait dengan pencatatan kelahiran sangat penting, untuk memastikan identitas diri (nama dan kewarganegaraan) sebagai subyek hukum, dan memastikan fungsi atau status keperdataan seseorang terkait dengan kejadian vital yang dihadapi individu (mati, lahir, kawin). Dalam sistem pencatatan sipil modern, kejadian vital ini tak sekedar dicatat atau dikumpulkan semata, tapi juga berguna sebagai data yang dapat dimanfaatkan untuk perencanaan suatu negara. Buku pegangan standar pencatatan sipil di seluruh dunia yang dikeluarkan PBB mengungkapkan terdapat tiga fungsi pencatatan sipil, yaitu untuk standar hukum status seseorang, melindungi hak asasi manusia, dan fungsi statistik.

 

Kemudian, patut diketahui, hubungan pencatatan sipil dengan administrasi kependudukan sangatlah erat. Pencatatan sipil memberikan status hukum, sedangkan administrasi kependudukan berfungsi mengatur hal ihwal kependudukan. Sehingga, pencatatan sipil harus menjadi causa prima dari administrasi kependudukan. Jika administrasi kependudukan mengatur pencatatan sipil kelihatannya akan sulit dalam mengimplemntasikannya, mengingat yang hendak diatur belum memiliki status.  Sebagai konsekuensinya, adalah lebih baik jika ada UU yang tersendiri mengenai pencatatan sipil, yang hasilnya dimasukkan dalam administrasi kependudukan.

 

Sebagai solusinya, peran parlemen harusnya dapat dilihat dalam mengatasi masalah pencatatan kelahiran. Selain memiliki kewenangan dalam menciptakan produk hukum yang hirarkinya yang lebih tinggi dalam ketentuan hukum di Indonesia, parlemen dengan kekuatan politiknya dapat membantu tercapaiya tujuan pencatatan kelahiran di Indonesia. Sementara, pembuatan pengaturan pencatatan kelahiran dalam UU Administrasi Kependudukan tak tepat, mengingat pengadministrasian baru dapat dilakukan, jika status hukum seseorang telah jelas.

 

Sekalipun terdapat perbedaan pandang yang terjadi di DPR saat ini, diharapkan bisa dicari jalan keluar tanpa harus menunggu terlalu lama agar dapat memberikan kepastian hukum untuk pencatatan kelahiran di negara kita. Dengan demikian, tingkat pencatatan kelahiran di Indonesia dapat ditingkatkan, melengkapi tersedianya data-data dasar kependudukan yang amat penting bagi riset dan penyusunan kebijakan nasional. Hal ini juga akan membantu masyarakat dan negara dalam menyusun perencanaan pembangunan nasional secara lebih baik lagi di masa depan.

 

 

*) Kedua penulis adalah peneliti di Pusat Pengkajian dan Pelayanan Informasi (P3I) di DPR. Alamat: P3I, Nusantara 1, Lt. 2, DPR, Jl. Gatot Subroto, Jakarta 10270. Telepon. 5715367. Email: [email protected], [email protected]

Penelitian yang dilakukan PLAN Internasional, bahkan memperkirakan mengungkapkan hanya 28 persen anak yang tercatat kelahirannya di Indonesia, selebihnya (72 persen) tak tercatat. Kondisi saat ini tak mengalami perubahan signifikan. Karena, hingga tahun 2005 tak ada kebijakan berarti yang dikeluarkan pemerintah untuk memperbaiki pencatatan kelahiran.

 

Berdasarkan penelitian yang dilalukan oleh Lembaga Studi Pers dan Pembangunan (LSPP), ada beberapa hal yang menyebabkan rendahnya tingkat pencatatan kelahiran di Indonesia, yaitu faktor permintaan, suplai, dan lainnya. Faktor permintaan bersumber dari masyarakat karena (1) penduduk tak mengetahui manfaat pencatatan kelahiran; (2) biaya pencatatan kelahiran tak sedikit; (3) tiingkat pendidikan orang tua rendah; (4) hambatan fisik/geografis, administrative, dan politis.

 

Faktor suplai merupakan perilaku negara pada masyarakat, yakni (1) pencatatan kelahiran kehilangan manfaat secara substansial; (2) kurangnya urgensi dari pihak negara; (3) hambatan aggaran; (4) birokrasi yang tak bersahabat dan masalah struktural lainnya. Sedangkan faktor lainnya merupakan masalah  sosio-kultural karena persepsi sebagai penduduk asli yang tak membutuhkannya. 

 

Perkembangan Hukum

Hingga saat ini pencatatan kelahiran didominasi oleh Pemerintah. Peraturan yang pernah ada dan memberikan kontribusi atas pencatatan kelahiran di Indonesia antara lain Ordonansi Belanda, yang menggunakan penggolongan berdasarkan golongan penduduk tertentu karena mengasumsikan perbedaan status sipil di antara beberapa golongan penduduk berdasarkan Indishe Staatsregeling. Penduduk dikelompokkan dalam 4 golongan yaitu Eropa (Staatsblad tahun 1849 Nomor 25), Tionghoa (Staatsblad 1917 Nomor 130), Pribumi Non Kristen kelas atas (Staatsblad 1920 Nomor 751), dan Pribumi Kristen (Staatsblad 1923 Nomor 75.). Keempat Ordonansi itu masih berlaku sebagai dasar hukum bagi pencatatan kelahiran dengan beberapa amandemen setelah proklamasi.

 

Adapun peraturan-peraturan utama yang merubah sistem pencatatan kelahiran adalah: Pertama, Instruksi Presidium Kabinet Nomor 31/U/In/2/1966 (27 Desember 1966), yang menginstruksikan Menkeh dan kantor Catatan Sipil seluruh Indonesia untuk ak lagi menggunakan penggolongan dalam pencatatan kelahiran. Penggolongan diganti dengan kewarganegaraan; dan membuka kantor catatan sipil bagi semua kelas penduduk.