Senin, 13 Oktober 2014

Bayu Dwi Anggono: “Terjadi Pergeseran Pemahaman dalam Pembentukan Undang-Undang”

Bayu Dwi Anggono mengkritik praktek pembentukan perundang-undangan karena acapkali tak taat asas. Ada pergeseran pemahaman pembentuk Undang-Undang.
MYS
Foto: Facebook
Di depan peserta diskusi yang digelar Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK), pekan pertama Oktober lalu, Bayu Dwi Anggono merasa perlu berterima kasih kepada tuan rumah. Advokasi yang dilakukan PSHK dalam proses legislasi telah banyak membantu Bayu melakukan penelitian terhadap produk Undang-Undang di Indonesia.
 
Pria kelahiran Sidoarjo, 23 Juni 1982 ini meneliti 428 Undang-Undang (UU) yang dihasilkan DPR dan Pemerintah sepanjang periode 1999-2012. Ia mencoba melihat ketaatan pembentuk UU terhadap asas. Hasilnya, memprihatinkan. Belasan UU dari sisi materi tak layak diangkat ke dalam Undang-Undang. “Saya sudah sangat berhati-hati menetapkannya,” ujar Bayu.
 
Hasil penelitian itu pula yang megantarkan Bayu meraih gelar doktor ilmu hukum dari Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Dosen Fakultas Hukum Universitas Jember ini menjadi salah seorang akademisi yang menggeluti bidang perundang-undangan, mengikuti jejak promotornya, Prof. Maria Farida Indrati.
 
Beberapa hari sebelum diskusi di PSHK berlangsung, Bayu menjawab pertanyaan-pertanyaan hukumonline. Berikut petikannya:
 
Bisa Anda jelaskan apa pentingnya asas dalam pembentukan perundang-undangan?
Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik sangat penting mengingat memiliki fungsi: (i) untuk memberikan pedoman dan bimbingan bagi penuangan isi peraturan ke dalam bentuk dan susunan yang sesuai sehingga tepat penggunaan metode pembentukannya, serta sesuai dengan proses dan prosedur pembentukan yang telah ditentukan; (ii) sebagai dasar pengujian dalam pembentukan aturan hukum (uji formal) maupun sebagai dasar pengujian terhadap aturan hukum yang berlaku (uji materiil); (iii) memastikan keakuratan, kejelasan, dan keseragaman dalam penyusunan undang-undang, dan mempromosikan kepatuhan terhadap prinsip-prinsip konstitusional; dan (iv) menjamin agar Undang-Undang yang dibentuk dapat dipahami dengan baik dan diterima mayoritas khalayak yang dituju oleh Undang-Undang.
 
Bagaimana ketaatan pembentuk UU terhadap asas dalam kajian Anda?
Sebagai hal  yang sangat penting dalam pembentukan UU dan peraturan perundang-undangan, ternyata dalam pembentukan Undang-Undang di Indonesia sejak perubahan UUD 1945 yang mengalihkan kekuasaan pembentukan UU dari Presiden ke tangan DPR ketaatan terhadap asas pembentukan peraturan perundang-undangan sangat memprihatinkan. Sebagai contohnya adalah ketidaktaatan terhadap asas kesesuaian antara jenis, hierarki dan materi muatan. Selama beberapa tahun terakhir terlihat ada usaha, bahkan pemaksaan untuk membentuk sebuah Undang-Undang oleh lembaga pembentuknya yaitu DPR dan Presiden, permasalahan sederhana dan seharusnya tidak perlu diatur dalam Undang-Undang, tetap  dipaksakan menjadi Undang-Undang. Sebagai contoh tiga UU yang sebenarnya merupakan materi muatan Peraturan Pemerintah (PP) tetapi oleh DPR dan Presiden “dipaksakan” menjadi UU yaitu UU 12/2012 tentang Pendidikan Tinggi, UU 16/2012 tentang Industri Pertahanan dan UU 13/2011 tentang Penanganan Fakir Miskin. Pasal 24 ayat (4) UU 20/2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional  menetapkan ketentuan mengenai penyelenggaraan pendidikan tinggi diatur lebih lanjut dengan PP. Ketentuan Pasal 4 ayat (1) dan ayat (2) UU 5/1984 tentang Perindustrian menyebutkan mengenai Industri Pertahanan merupakan materi muatan PP. Pasal 23 UU 11/2009 tentang Kesejahteraan Sosialmengatur ketentuan lebih lanjut mengenai penanggulangankemiskinan diatur dengan PP.
 
Anda menyebut terjadi pergeseran pemahaman pembentukan UU pasca reformasi. Bagaimana pergeseran dimaksud?
UUD 1945 menganut pemahaman tentang Undang-Undang Materiil yaitu Pembentukan Undang-Undang Indonesia bukanlah prosedur semata-mata untuk membentuk Undang-Undang yang tidak peduli materi yang terkandung di dalamnya, melainkan pembentuk Undang-Undang dibebankan tugas tertentu membentuk peraturan yang mengandung isi atau materi tertentu, dan karena itu diperlukan prosedur pembentukan yang tertentu pula. Apabila menganut pemahaman tentang Undang-Undang yang formil maka konsekuensinya segala materi peraturan yang bagaimanapun dapat dituangkan dalam Undang-Undang, sedangkan apabila menganut pemahaman yang materiil maka konsekuensinya pengaturan dengan Undang-Undang hanya meliputi materi yang terbatas saja.
 
Hasil penelitian dalam disertasi saya menemukan keberadaan 14 UU dari 428 UU yang dibentuk semenjak  DPR periode 1999 hingga akhir tahun 2012  tidak memenuhi materi muatan UU, hal ini sebagai akibat semenjak bergulirnya Reformasi yang ditandai perubahan UUD 1945 telah terjadi pergeseran pemahaman dalam pembentukan UU. Pemahaman pembentukan UU Indonesia dalam UUD 1945 yang seharusnya merupakan pemahaman UU yang materiil (het materiele wetsbegrib) dalam kenyataannya telah ditafsirkan dan digeser menjadi pemahaman UU yang formil (het formele wetsbegrib).
 
Pembentuk UU di Era Reformasi tidak lagi berpegangan pada pemahaman bahwa kepada mereka dibebankan selain tugas membentuk UU mengenai hal-hal yang di dalam UUD telah ditetapkan harus diatur dengan atau berdasarkan UU, memang dimungkinkan ada hal-hal tertentu di luar yang telah ditetapkan dalam UUD tersebut untuk diatur dengan UU. Namun demikian, hal-hal di luar yang telah ditetapkan dalam UUD tersebut tidaklah boleh semaunya dan, karenanya, tidak boleh ditambah-tambah semaunya melainkan harus berdasarkan materi muatan UU yang telah ditentukan ruang lingkupnya.
 
Sebaliknya pembentuk UU di Era Reformasi telah menafsirkan secara sepihak yaitu menganggap kekuasaan mereka tidak terbatas dalam membentuk UU. Akibat pemahaman tersebut maka menurut pembentuk UU di Era Reformasi semua aspek kehidupan dapat diatur dengan UU. Dalam pola pikir tersebut maka selain hal-hal yang harus diatur dengan UU  yang dimuat dalam UUD, terhadap hal-hal lain boleh saja diatur pula dengan UU kalau pembentuk UU menghendakinya, yaitu kapan saja merasa perlu untuk mengaturnya dengan UU.
 
Anda mengkritik beberapa UU tak selayaknya dijadikan UU dilihat dari sisi materi muatannya. Bisa dijelaskan lebih lanjut?
Mengingat menganut pemahaman tentang Undang-Undang yang material dan menganggap materi peraturan yang dapat dituangkan dalam Undang-Undang adalah terbatas, maka materi muatan Undang-Undang Indonesia dapat ditentukan lingkupnya. Terdapat 12 butir materi muatan Undang-Undang menurut para ahli dan kesamaan petunjuk materi Undang-Undang yang diatur dalam konstitusi yang sedang dan pernah berlaku di Indonesia yaitu: 1. Tegas-tegas diperintahkan oleh UUD; 2. Tegas-tegas diperintahkan oleh Ketetapan MPR; 3. Dinyatakan oleh suatu Undang-Undang untuk diatur dengan Undang-Undang; 4. Mengatur hak-hak (asasi) manusia; 5. Mengatur hak dan kewajiban warga Negara; 6. Mengatur lebih lanjut ketentuan UUD; 7. Mengatur pembagian kekuasaan negara; 8.Mengatur organisasi pokok lembaga-lembaga tertinggi/tinggi Negara; 9. Mengatur pembagian wilayah/daerah negara; 10. Mengatur siapa warga negara dan cara memperoleh/kehilangan kewarganegaraan; 11. Pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan warga negara;12. Pengaturan mengenai pengeluaran-pengeluaran oleh penyelenggara negara (keuangan negara)
 
Selama 1999-2012 DPR dengan persetujuan Presiden telah menghasilkan 428 UU (dimana sebanyak 228 UU merupakan kategori daftar kumulatif terbuka yaitu APBN, Pembentukan/Pemekaran/Penggabungan Daerah, Pengesahan Perjanjian Internasional tertentu, dan Penetapan/Pencabutan Perpu). Dari 200 UU di luar daftar kumulatif terbuka sebanyak 14 (empat belas) UU diindikasikan sebagai materi/hal yang seharusnya tidak perlu diatur dengan UU (kurang tepat diatur lewat wadah UU).
 
Apa parameter yang dipakai ketika menyebut beberapa UU itu tak layak jadi UU?
Parameter/ ”pena-pena penguji” yang digunakan sehingga menemukan 14 (empat belas) UU tidak layak diatur dengan UU adalah 12 butir materi muatan UU sebagaimana diungkapkan para ahli dan kesamaan petunjuk materi Undang-Undang yang diatur dalam konstitusi yang sedang dan pernah berlaku di Indonesia.
 
Oleh Prof.  A.Hamid S. Attamimi disebutkan perincian butir menunjukkan “pena-pena penguji” (testpenen) untuk menguji apakah suatu materi peraturan perundang-undangan negara termasuk materi muatan Undang-Undang atau tidak. Menurut A. Hamid S. Attamimiapabila mau mengatur suatu masalah dalam Undang-Undang, haruslah diuji dengan butir  materi muatan tersebut. Apabila masalah yang akan diatur itu sesuai dengan butir-butir materi muatan Undang-Undang, maka mengaturnya harus dalam bentuk Undang-Undang, sedangkan apabila masalah tersebut tidak sesuai dengan butir-butir materi muatan Undang-Undang, mengaturnya harus dengan peraturan perundang-undangan lainnya misalnya dengan peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau peraturan menteri.
 
Apa perbedaan kinerja pembentuk UU sebelum dan setelah reformasi
Kinerja pembentukan Undang-Undang pada masa sebelum perubahan UUD 1945 (terutama Orde Baru) ditandai dengan kondisi: (i) Jarangnya penggunaan hak inisiatif mengajukan RUU oleh DPR, (ii) Kecenderungan Undang-Undang bersifat konservatif atau ortodoks, dan (iii) Gejala Government by Keppres (proses pemerintahan dijalankan mayoritas dengan keputusan-keputusan yang dituangkan dalam bentuk Keputusan Presiden).
 
Perubahan UUD 1945 pada tahun 1999-2002 telah menggeser kekuasaan membentuk undang-undang dari Presiden ke DPR. Namun UUD 1945 setelah perubahan tetap menghendaki setiap RUU harus dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Hal ini menunjukkan DPR dan Presiden sama-sama memiliki peran penting dalam pembentukan UU di Indonesia. Permasalahannya, sampai dengan 3 kali periode DPR (1999-2004, 2004-2009, 2009-2014) kinerja legislasi DPR bersama dengan Presiden masih mengecewakan baik aspek kuantitas maupun kualitas. DPR salah memahami bahwa kekuasaannya dalam pembentukan UU adalah tanpa batas sepanjang mendapat persetujuan bersama dengan Presiden (paham kekuasaan belaka). Pembentukan UU juga dimaknai hanya menjadi kepentingan DPR dan Presiden semata.
 
Kinerja Pembentukan Undang-Undang di Era Reformasi setelah adanya Perubahan UUD 1945 khususnya Pasal 20 UUD 1945 dan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 ditandai tiadanya kepastian dan kesederhanaan dalam pembentukan Undang-Undang. Muncul gejala hiper-regulasi yaitu pengaturan yang berlebihan, dalam kondisi ini setiap lembaga negara berlomba-lomba untuk membentuk Undang-Undang yang mengakibatkan membengkaknya jumlah Undang-Undang. Banyak lembaga negara dan masyarakat berfikir, persoalan sosial selesai jika sudah ada Undang-Undang, mereka sering kali melupakan pada akhirnya Undang-Undang tersebut tidak mudah dilaksanakan atau dinyatakan baru berlaku beberapa tahun kemudian. Berdasarkan data yang dihimpun oleh Sekretariat Kabinet  dari Tahun 1945-2012 tercatat telah dibentuk 1515 Undang-Undang. Dari 1515 sebanyak 484 UU dibentuk dalam kurun 1999-2012 (13 Tahun) yaitu rata-rata 37 UU per tahun, sementara jumlah UUyang dibentuk sejak tahun 1945-1998 (53 tahun) yaitu 1031 yang berarti rata-rata 19 UU per tahun.
 
DPR selalu membuat target tinggi legislasi, tapi tak pernah berhasil dirampungkan. Apa tanggapan Anda?
Periode 1999-2004 Prolegnas menetapkan 300 RUU dengan capaian 175 UU (58%), Periode 2004-2009 Prolegnas menetapkan 284 RUU dengan capaian 193 UU (68%), Periode 2009-2014 Prolegnas menetapkan 247 RUU dengan capaian akhir sebanyak 126 UU (51%).
 
Permasalahan terkait dengan penyusunan dan realisasi Prolegnas pada dasarnya dapat diidentifikasi sebagai berikut: Pertama, Pengabaiankinerja legislasi dan ketidakjelasan politik legislasi; Kedua, Penentuan target Prolegnas belum sepenuhnya mempertimbangkan kapasitas dan ketersediaan waktu legislasi; Ketiga, Penentuan jumlah RUU, belum sepenuhnya menggunakankriteria yang jelas dan tepat, dikaitkan dengan kebutuhan hukum yang ada; Keempat, Penentuan daftar judul yang masuk seringkali tidak disertai ketersedian kelengkapanpendukung; dan Kelima, Komitmen terhadap Prolegnas sebagai satu-satunya instrumen perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan, belum sepenuhnya ditaati baik oleh pemerintah maupun DPR
 
Apakah itu terjadi karena target yang terlalu ambisius?
Target Prolegnas DPR terlalu ambisius karena ketidakjelasan politik legislasi DPR dan Presiden. Ketiadaan politik legislasi selalu terjadi pada periode awal DPR saat menyusun Prolegnas. Di saat banyak kelompok/lembaga yang berlomba-lomba mengajukan topik atau judul Undang-Undang semua ditampung/diakomodir oleh DPR untuk masuk Prolegnas.  Padahal tidak jelas apa tujuan pengaturannya bagi masyarakat. Masing-masing lembaga terkesan memaksakan kehendak dan menganggap RUU yang diusulkan layak masuk prioritas karena penting. Akibatnya, daftar Prolegnas mengakomodasi kepentingan sektoral baik kementerian maupun komisi-komisi di DPR. Sementara kepentingan rakyat justru diabaikan. Itulah kenapa Prolegnas lebih merefleksikan politik toko serba ada, semuanya ditampung, dimasukkan ke prolegnas.
 
Sebagai contoh Target yang ambisius ini adalah  Prolegnas 2005-2009 yang mencapai 284 RUU. Dengan hasil diakhir periode tercatat 150 RUU yang tidak diajukan dalam Prolegnas Tahunan, sisanya 130 RUU yang masuk Prolegnas Tahunan. Dari 130 RUU tersebut yang kemudian disahkan menjadi UU hanya berjumlah 76. hal ini menunjukkan penentuan target Prolegnas ternyata jauh melebihi kapasitas DPR, baik dari segi waktu dan daya dukung untuk diselesaikan dalam satu periode. Ini berarti proses penyusunan Prolegnas belum secara cermat mempertimbangkan aspek ketersediaan kapasitas dimaksud
 
Bagaimana Anda melihat tingkat partisipasi masyarakat dalam proses pembentukan UU selama ini?
Lothar Gundling mengemukakan beberapa alasan tentang perlunya peran serta masyarakat dalam penyusunan kebijakan, yakni sebagai berikut : a. Informing the administration (memberi informasi kepada pemerintah), b. Increasing the readiness of the public to accept decisions (meningkatkan kesediaan masyarakat untuk menerima keputusan), c. Supplementing judicial protection (membantu perlindungan hukum), d. Democratizing decision-making (mendemokrasikan pengambilan keputusan).
 
Disayangkan partisipasi publik yang disediakan oleh DPR selama ini baru sebatas partisipasi formal, namun belum menjamin partisipasi dalam pengambilan kebijakan. Contoh masukan publik belum mampu mempengaruhi, dan menjadi pertimbangan dalam setiap pengambilan kebijakan saat pembahasan Undang-Undang Pemilu 2012 adalah saat membahas mengenai verifikasi partai peserta pemilu. dimana hampir seluruh NGO terkait pemilu seperti Perludem, IPC, Kemitraan, Cetro mengusulkan diberlakukan secara adil. Namun, pembuat Undang-Undang hanya menerapkannya kepada partai baru dan partai nonkursi. Pengaturan yang tidak partisipatif itu kemudian dibatalkan oleh Mahkamah Konstitusi.
 
Pengabaian masukan masyarakat terhadap pembentukan Undang-Undang oleh DPR dan Pemerintah juga terlihat dalam pembahasan RUU Pendidikan Tinggi. Sejak awal berbagai komponen masyarakat telah menolak RUU ini dengan argumentasi mengenai pendidikan tinggu bukanlah merupakan materi muatan Undang-Undang melainkan cukup diatur dengan Peraturan Pemerintah. Tidak kurang dari PSHK, Para pengamat pendidikan dan berbagai elemen mahasiswa (seperti BEM UI) dalam berbagai kesempatan melakukan penolakan dengan dasar yang sangat kuat.
    
Terkait pengesahan (tanda tangan) Presiden, apakah sering terjadi Presiden menolak menandatangani suatu UU. Misalnya dikaitkan dengan opsi ini dipilih Presiden dalam RUU Pilkada.
Dari 428 UU setelah era reformasi, tercatat ada beberapa Undang-Undang yang diundangkan tanpa pengesahan (tidak ditandatangani) Presiden, beberapa UU tersebut adalah UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No 18/2003 tentang Advokat, UU No 32/2002 tentang Penyiaran, dan UU No 25 Tahun 2002 tentang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau.
Belum ada tanggapan
Captcha belum diisi / expired / tidak valid.

NAMA
EMAIL
JUDUL
TANGGAPAN

Seluruh judul dan isi tanggapan adalah tanggung jawab masing-masing penulis tanggapan. Redaksi hukumonline berhak untuk menayangkan atau tidak menayangkan tanggapan dengan mempertimbangkan kepatutan serta norma-norma yang berlaku.

[ X ]

Notifikasi Adblocker

Kami memasang iklan pada konten yang Anda ingin jelajahi.
Iklan membantu kami untuk dapat memberikan konten hukum secara gratis.

Bantu kami untuk tetap menjadikan hukum untuk semua dengan cara menonaktifkan Adblock pada browser Anda. Pahami lebih lanjut mengenai ketentuannya disini.

Selain itu, Anda juga dapat berlangganan layanan premium dari hukumonline.com. klik disini

Terima kasih atas dukungan yang Anda berikan.

[ X ]

Ketentuan Adblocker


Bagaimana menonaktifkan Adblocker pada laman hukumonline.com?

Adblock / Adblock Plus
  • Klik logo Adblock/Adblock Plus, yang berada disebelah kanan address bar.
  • Pada Adblock, klik "Don't run on pages on this domain".
  • Pada Adblock Plus klik "Enabled on this site" untuk menonaktifkan Adblocking pada laman hukumonline.com. Apabila Anda menggunakan Firefox, klik "disable on hukumonline.com".
Firefox Tracking Protection

Apabila Anda menggunakan Private Browsing dalam Firefox, "Tracking Protection" akan muncul pemberitahuan Adblock. Anda dapat menonaktifkan dengan klik “shield icon” pada address bar Anda.

Ghostery
  • Klik pada icon Ghostery.
  • Apabila Anda menggunakan versi sebelum 6.0 klik "whitelist site".
  • Dalam versi 6.0 klik "trust site" atau tambahkan hukumonline.com pada Trusted Site list Anda.
  • Dalam versi sebelum 6.0 Anda akan melihat pesan "Site is whitelisted". Klik "reload the page to see your changes".
uBlock
  • Klik ikon uBlock.
  • Lalu klik tombol besar untuk melakukan whitelist pada laman yang sedang Anda jelajahi, dan ketika Anda membuka laman ini kembali secara otomatis akan terekam perintah yang Anda lakukan.
  • Lalu lakukan reload pada laman yang Anda jelajahi.

Terima kasih atas dukungan Anda untuk membantu kami menjadikan hukum untuk semua