Kolom

Menyoal Subjek Hak Komunal

Ketidakpastian hukum muncul pada masyarakat hukum adat non desa adat, karena Permenag 5/1999 telah dicabut.
Bacaan 2 Menit
Foto: Koleksi Penulis
Foto: Koleksi Penulis
Pada tanggal 25 Mei 2015, Pemerintah telah menerbitkan Peraturan Menteri Agraria Nomor 9 Tahun 2015 tentang Tata Cara Penetapan Hak Komunal atas Tanah Masyarakat Hukum Adat dan Masyarakat dalam Kawasan Tertentu (Permen ATR 9/15). Penerbitan Permen ATR 9/15 ini semestinya diletakkan dalam rangka menjawab “Legal Gap” terkait hak-hak masyarakat hukum adat atas sumber daya alam yang selama ini belum terlindungi dengan baik. Legal Gap ini telah mengucilkan masyarakat hukum adat atas sumber daya alamnya. Masyarakat hukum adat telah lama dipaksa untuk melepaskan ikatannya dengan tanah, hutan, air dan kekayaan alam yang mereka miliki.
 
Dalam konteks tersebut, artikel ini akan memulai dari pertanyaan mendasar, yaitu; apakah peraturan baru ini mampu menjawab persoalan Legal Gap hak-hak masyarakat hukum adat atas sumber daya alamnya, atau sebaliknya; Permen ATR 9/2015 ini malah memperkuat Legal Gap tersebut. Untuk menjawab pertanyaan diatas, maka kita mesti merujuk pada konsep yang mendasar tentang pengakuan hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alamnya, yaitu tentang bagaimana hukum mengatur perlindungan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak, bagaimana hukum melindungi ikatan-ikatan hukum masyarakat hukum adat dengan tanah dan sumber daya alamnya, serta bagaimana hukum mengatur tentang tanah dan sumber daya alam masyarakat hukum adat itu sendiri.
 
Nyatanya, Permen ATR 9/15 mengatur subjek hak komunal bukan hanya untuk masyarakat hukum adat, namun juga berlaku bagi masyarakat lain, yang dalam Permen ATR 9/15 mengistilahkannya dengan masyarakat pada kawasan tertentu, yaitu masyarakat yang berada di kawasan hutan atau perkebunan. Masyarakat hukum adat sendiri dijabarkan sebagai masyarakat yang terikat dengan hukum adat, baik secara geneologis (persamaan garis keturunan) maupun teritorial (kesamaan tempat tinggal).
 
Dengan kata lain, masyarakat hukum adat adalah masyarakat yang mempunyai ikatan sosial-kultural dengan tanah dan sumber daya alamnya sejak lama. Sedangkan masyarakat pada kawasan tertentu adalah masyarakat yang menguasai tanah selama 10 tahun yang bergantung pada hasil hutan dan sumber daya alam serta ada kegiatan sosial-ekonomi yang terintegrasi dalam kehidupan masyarakat tersebut. Disparitas subjek hak komunal dalam Permen ATR 9/15 ini kontroversial, karena menyamakan basis lahirnya hak komunal yang sosial-kultural (geneologis dan atau teritorial) dengan basis penguasaan tanah pada kurun waktu tertentu. Akibatnya, Permen ATR 9/15 potensial memunculkan persoalan hukum, yaitu saling tumpang tindih antara masyarakat hukum adat dengan masyarakat yang berada pada kawasan tertentu pada objek yang sama.
 
Masyarakat Hukum Adat Sebagai Subjek Hak
Awalnya, aturan operasional pengakuan hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alam (Hak Ulayat) terdapat dalam Permen Agraria No. 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat (Permanag 5/1999). Permenag 5/1999 mengatur tentang tata cara penetapan subjek hak masyarakat hukum adat dan hak ulayatnya dengan parameter tertentu, yaitu berdasarkan pada kriteria-kriteria yang telah ditetapkan dalam aturan ini. Selanjutnya, Permenag 5/1999 juga mengatur tentang prosedur penetapan hak ulayat, yaitu melalui penelitian tentang keberadaan masyarakat hukum adat dan hak-haknya, dan menentukan Peraturan Daerah sebagai instrumen penetapan (Rachman dkk, 2012). Pengaturan ini kemudian dirujuk oleh pelbagai peraturan perundang-undangan yang mengatur hak-hak masyarakat hukum adat serupa terutama dalam bidang sumber daya alam.
 
Dengan dicabutnya Permenag 5/1999 oleh Permen ATR 9/2015, maka pengaturan yang ada dalam Permanag 5/1999 tidak berlaku lagi. Namun secara substansi, Permenag 9/2015 masih menggunakan kriteria-kriteria keberadaan masyarakat hukum adat, prosedur penetapan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak dan penetapan haknya. Prosedur penetapan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak tidak lagi menggunakan penelitian oleh Pemerintah Daerah, namun melalui lembaga kepanitiaan adhoc, yaitu; Iventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah(IP4T).
 
IP4T dibentuk oleh Pemerintah Kabupaten/kota dan atau Provinsi yang terdiri dari unsur BPN, Dinas Kehutanan, Akademisi, LSM dan Perwakilan Masyarakat Hukum Adat bersangkutan. IP4T bertugas untuk melaksanakan identifikasi, verifikasi dan pemeriksaan lapangan yang bertujuan untuk menghasilkan laporan tentang keberadaan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak, data fisik dan yuridis penguasaan tanah oleh masyarakat hukum adat, termasuk batas-batas wilayahnya. Selanjutnya, Bupati/Walikota dan atau Gubernur menetapkan hak komunal masyarakat hukum adat tersebut, yang selanjutnya disampaikan kepada kantor BPN setempat untuk didaftarkan hak atas tanahnya.
 
Penetapan hak komunal oleh Gubernur dan Bupati/Walikota dalam Permenag 9/2015 tidak dijelaskan secara tertulis menggunakan Perda dan atau Surat Keputusan Kepala Daerah. Namun dalam praktek hukum, penetapan objek tertentu oleh Kepala Daerah melalui Surat Keputusan Kepala Daerah, maka bisa ditafsir bahwa penetapan hak komunal tersebut dilaksanakan melalui Surat Keputusan Kepala Daerah. Artinya, penetapan masyarakat hukum adat oleh Perda dan atau Surat Keputusan Kepala Daerah dalam pelbagai peraturan perundang-undangan yang ada tidak lagi menjadi prasyarat untuk penetapan hak masyarakat hukum adat dalam konteks hak komunal, sehingga Penetapan hak komunal sekaligus penetapan masyarakat hukum adat sebagai subjek haknya secara bersamaan.
 
Persoalan muncul ketika konstruksi hak mesti memastikan siapa subjek hak dan jenis-jenis hak yang dimilikinya. Persoalan ini terkait dengan karakter hak ulayat sebagai seperangkat hak (Bundle of Rights) yang dimiliki oleh subjek-subjek hak yang beragam, namun terhubung dalam ikatan persekutuan hukum masyarakat hukum adat tertentu. Selain itu, Hak ulayat mempunyai dimensi publik dan privat. Hak publik adat adalah hak yang mirip dengan hak menguasai Negara. Hak publik adat melingkupi hak untuk menentukan hubungan hukum antara anggota/klan dalam masyarakat hukum adat atau diluar masyarakat hukum adat atas sumber daya alam, hak untuk mengatur peruntukkan ruang, dan hak-hak untuk mengalokasikan lahan dan ruang untuk kepentingan publik masyarakat hukum adat, misalnya penentuan hutan larangan.
 
Dalam konteks ini, subjek hak publik adat semestinya adalah persekutuan masyarakat hukum adat atau desa adat seperti nagari, negeri, kasepuhan dan lain-lain. Sedangkan hak privat adat adalah hak anggota dan atau klan (keluarga besar) yang merupakan bagian dari persekutuan masyarakat hukum adat yang lebih luas. Anggota/Klan masyarakat hukum adat ini mempunyai hak untuk memanfaatkan tanah dan sumber daya alamnya untuk kepentingan individu, keluarga inti dan keluarga besarnya (Klan)-nya yang berada di tanah milik adat. Model paling jelas dalam konteks hak privat adat ini adalah tanah ulayat kaum di Minangkabau.
 
Permen ATR 9/2015 tidak merujuk konsep hak ulayat seperti yang telah disebutkan oleh Maria SW Soemardjono dalam artikelnya di harian Kompas tanggal 6 Juli 2015. Permen ATR 9/2015 ini cocok pada penetapan hak adat yang berdimensi privat seperti tanah ulayat kaum di minangkabau. Namun persoalan hukum lainnya muncul dengan pemberlakukan Permen ATR 9/2015 ini, yaitu terkait dengan dua hal;
 
Pertama,bagaimana dengan status hak ulayat (berdimensi publik) sejak Permenag 5/1999 dicabut oleh Permenag 9/2015 ini, Kedua, bagaimana dengan hak privat adat dan hak ulayat yang berada di kawasan hutan yang mempersyaratkan penetapan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak terlebih dahulu.
 
Pertama, secara normatif, aturan operasional tentang Penetapan hak ulayat yang berdimensi publik tidak lagi ada sejak dicabutnya Permenag 5/1999 untuk persekutuan masyarakat hukum adat. Namun dalam konteks masyarakat hukum adat sebagai “desa adat” yang diatur dalam UU No.6 tahun 2014 tentang Desa, hak ulayat melebur dalam asset desa adat, sehingga penetapan desa adat merupakan bagian dari penetapan hak asal usul atas wilayah adat yang disebut juga dengan hak ulayat. Persoalan selanjutnya muncul terkait implementasi Putusan Mahkamah Konstitusi No. 35/PUU-X/2012 (Putusan MK 35) tentang hutan adat. Putusan MK 35 menyebutkan bahwa hutan adat tak terpisah dari wilayah adat. Atau dengan kata lain, hutan adat tidak bisa dipisahkan dari hak-hak yang melekat dalam wilayah adat, baik itu yang berdimensi publik adat maupun berdimensi privat adat.
 
Dalam konteks desa adat, persoalan sinkronisasi penetapan hutan adat dimungkinkan karena UU Desa juga merujuk pada Putusan MK 35 yang mengatur hak ulayat yang berdimensi publik dalam aset desa adat. Namun ketidakpastian hukum muncul pada masyarakat hukum adat non desa adat, karena Permenag 5/1999 telah dicabut.
 
Kedua, Prosedur penetapan masyarakat hukum adat sebagai subjek hak, baik itu dalam bentuk desa adat maupun masyarakat hukum adat melalui Peraturan Daerah dan atau Surat Keputusan Kepala Daerah menggunakan mekanisme yang beragam. Aturan peralihan Permenag 9/2015 mengakomodasi keberagaman mekanisme penetapan tersebut, dengan memastikan penetapan masyarakat hukum adat dan hak-haknya yang sudah ada maupun yang sedang berproses diakui, sehingga hak-hak masyarakat adat tersebut dapat ditetapkan sebagai hak komunal. Dengan pembatasan penetapan hak masyarakat hukum adat hanya pada hak komunal yang bersifat privat tersebut, maka hak ulayat, seperti halnya ulayat nagari yang ada dalam Perda Tanah Ulayat di Sumatera Barat mengalami ketidakpastian hukum. Sehingga yang paling memungkinkan adalah merubah status nagari sebagai desa adat yang memasukkan ulayat nagari sebagai asset nagari sebagai desa adat.
 
Potensi Tumpang Tindih Klaim Hak Komunal
Selain persoalan di atas, Permen ATR 9/2015 ini dikhawatirkan melahirkan potensi konflik horizontal antar masyarakat hukum adat dengan non masyarakat hukum adat yang mempunyai penguasaan pada objek yang sama, yaitu diatas wilayah adat. Situasi ini mengkhawatirkan pada wilayah-wilayah adat yang dikuasai oleh kelompok-kelompok masyarakat yang sedang berkonflik dengan masyarakat hukum adat.
 
Di sisi lain, di lapangan telah ada proses sosial yang dibangun masyarakat untuk penyelesaian konflik dan asimilasi sosial terkait tumpang tindih klaim masyarakat hukum adat dengan non masyarakat hukum adat diatas wilayah adat. Misalnya, prosesi “Malakok” masyarakat hukum adat terhadap non masyarakat hukum adat yang telah menguasai wilayah adat di beberapa nagari-nagari di Sumatera Barat. “Malakok” sendiri adalah pengakuan masyarakat hukum adat pada kelompok masyarakat lain sebagai bagian dari masyarakat hukum adat tersebut, sehingga memungkinkan untuk mendapatkan akses pada tanah dan sumber daya alam. Dengan lahirnya Permen ATR 9/2015 dikhawatirkan memperkuat klaim antar masyarakat, sehingga proses asimilasi sosial yang telah atau sedang dibangun potensial goyah.  
 
Akhir kata, Permenag 9/2015 ini dikaji ulang sebagai aturan penetapan hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alam, terutama terkait dengan; Pertama, tentang tidak adanya pengakuan terhadap keberagaman jenis dan karakter hak-hak masyarakat hukum adat atas tanah dan sumber daya alam. Kedua, tentang penyamaan masyarakat hukum adat dan non masyarakat hukum adat sebagai subjek hak komunal. Penyamaan tersebut menyederhanakan konsep hak komunal secara khusus dan hak ulayat secara umum, sebatas pada penguasaan efektif atas wilayah. Ikatan-ikatan atas tanah dan sumber daya alam oleh masyarakat hukum adat yang berbasis tradisi, dan proses sosial penyelesaian konflik antar masyarakat melalui proses sosial sebagai bagian dari asimilasi sosial seolah-olah diluar optik Permenag 9/2015 ini.
 
* Praktisi Hukum dan Penggiat Perkumpulan HuMa Indonesia
Berita Terkait