Realisasi pembentukan induk usaha (holding) pada perusahaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) berdasarkan core business mesti disikapi dan dilaksanakan secara hati-hati. Sebab, ada sejumlah potensi hukum yang mungkin muncul ke permukaan ketika proses holding BUMN itu direalisasikan. Peneliti Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK) Muhammad Faiz Aziz menyebutkan, paling tidak ada tiga persoalan hukum yang mungkin mencuat terkait dengan kebijakan tersebut.
Persoalan yang pertama, kata Aziz, berkaitan dengan status hukum BUMN. Menurutnya, potensi permasalahan itu berangkat dari definisi BUMN sebagaimana diatur Pasal 1 angka 1 UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Dengan merujuk pada pasal itu, berarti yang masuk kategori sebagai BUMN hanyalah perusahaan induk saja atau holding.
Akan tetapi, jika pemerintah berniat memasukkan anak perusahaan sebagai kategori BUMN, maka potensi hukum akan muncul. Sebab, frasa ‘penyertaan (modal) secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan’ memberi konsekuensi terhadap anak usaha dari induk perusahaan menjadi tidak termasuk kategori BUMN.
“Kalau lihat dari definisi ‘penyertaan modal langsung’ berarti hanya di induk perusahaan saja. Karena yang di bawahnya penyertaan modalnya tidak langsung, dia berjenjang,” kata Aziz saat diwawancara hukumonline di kantornya, Rabu (10/2).
Namun, jika nantinya arah kebijakan pemerintah menginginkan anak usaha dari perusahaan induk juga dianggap sebagai BUMN, maka langkah yang bisa ditempuh yakni dengan merevisi definisi BUMN dalam UU Nomor 19 Tahun 2003. Dikatakan Aziz, revisi tersebut mestinya bisa memperjelas status hukum anak usaha BUMN terkait dengan sampai sejauh mana penyertaan modal dari negara kepada BUMN dan anak usahanya.
Ia meyakini, hal itu berdampak kepada premis yang mempermasalahkan sampai sejauh mana keuangan negara ‘mengucur’ ke anak usaha tersebut. Kondisi seperti itu juga masih menjadi perdebatan lantaran pada praktiknya terdapat ‘perlakuan khusus’ terhadap anak usaha BUMN seperti layaknya BUMN. Contohnya, perlakuan khusus dalam hal pengadaan barang dan jasa atau audit keuangan yang dilakukan oleh anak usaha BUMN.
“Namun in reality mereka (anak usaha, red) diperlakukan seperti BUMN. Paling gampang ketika pengadaan barang dan audit,” sebutnya.
Sayangnya, Aziz tidak bisa berpendapat status hukum mana yang lebih ideal dalam konteks holding BUMN ini. Sebab, arah kebijakan pemerintah yang sekaligus sebagai fondasi kebijakan yang tertuang dalam ‘Roadmap BUMN Tahun 2015-2019’ hingga saat ini masih belum diteken oleh Presiden Joko Widodo. Namun yang pasti, memperjelas status hukum BUMN mutlak dilakukan walaupun ada tidaknya kebijakan holding BUMN.
“Intinya, tergantung mau mendefinisikan anak perusahaan BUMN silahkan saja. Tapi revisi dulu UU BUMN,” katanya.
Potensi kedua yang mungkin muncul, lanjut Aziz, terkait dengan aspek persaingan usaha tidak sehat dalam ketentuan UU Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat. Menurutnya, potensi yang mungkin muncul berkaitan dengan oligopoli, pembagian wilayah, trust, integrasi vertikal, pemilikan saham, serta penggabungan, peleburan, dan pengambilalihan.
“Ini mesti dilihat secara detail, bisa jadi mereka masuk kategori merger, akuisisi, dan konsolidasi. Bisa jadi masuk ke oligopoli atau bisa jadi ke trust,” katanya.
Menurutnya, hanya Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) semata yang berwenang dan bisa menilai potensi holding BUMN dari segi persaingan usaha. Lagipula, Pasal 35 huruf e UU Nomor 5 Tahun 1999 menyatakan bahwa KPPU bisa memberikan saran dan pertimbangan terhadap kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan praktik persaingan usaha tidak sehat.
Untuk itu, Aziz menyarankan agar pemerintah dan KPPU saling bersinergi terkait holding BUMN ini, terlebih terkait aspek persaingan usaha. “Alangkah baiknya pemerintah dalam hal ingin melakukan hal yang sifatnya corporate action, dia minta pertimbangan dulu dengan yang bersangkutan supaya tidak melanggar. Dalam hal ini pemerintah yang aktif minta kebijakan karena kebijakan ini turun dari Pemerintah bukan dari perseroan,” terangnya.
Sedangkan persoalan yang ketiga, kata Aziz, berkaitan dengan aspek hukum pasar modal. Menurutnya, dari total 119 perusahaan BUMN yang ada, tentu ada sejumlah perusahaan yang telah menjadi perusahaan terbuka (Tbk). Untuk itu, perlu ada perlindungan terhadap investor berkaitan dengan kebijakan holding BUMN ini. Bahkan, kebijakan ini akan mempengaruhi kepemilikan saham di perusahaan terbuka. “Lihat juga secara detail apakah akan mempengaruhi kepemilikan saham,” katanya.
Untuk perusahaan BUMN yang sudah menjadi Tbk, Aziz menyarankan agar kebijakan holding menyesuaikan prosedur yang berlaku di pasar modal. Setidaknya, ada tiga regulasi yang mesti diperhatikan antara lain, Peraturan Bapepam No. IX.H.1 tentang Pengambialihan Perusahaan Terbuka, Peraturan Bapepam No.IX.G.1 tentang Penggabungan Usaha atau Peleburan Usaha Perusahaan Publik atau Emiten, dan Peraturan Bapepam No.IX.F.1 tentang Penawaran Tender.
“Dampak tidak ada, tapi dia hanya bersinggungan kalau diantaranya adalah perusahaan terbuka. Tentu ada regulasi pasar modal yang harus dipatuhi. Kita mesti lihat dulu corporate action seperti apa, apakah dia dibubarkan atau diakuisisi, atau dimerger. Itu masing-masing ada regulasinya masing-masing di peraturan Bapepam. Yang pasti keterbukaan informasi dan dia harus mengikuti prosedur yang ada,” tukasnya.
Sebagai informasi, Kemeterian BUMN berencana membentuk 15 induk usaha pada tujuh sektor sebagai bagian dari Roadmap BUMN Tahun 2015-2019. Ketujuh sektor itu, antara lain holding logistik dan perdagangan, perkebunan, farmasi, perkapalan, konstruksi dan infrastruktur, tambang dan pertanahan strategis. Tak hanya itu, rencananya pemerintah juga akan memangkas 34 anak usaha, yang semula berjumlah 119 menjadi 85 entitas.
Dihubungi terpisah, Pengajar Hukum Anggaran Negara dan Keuangan Publik Fakultas Hukum Universitas Indonesia (FHUI) Dian Puji Simatupang senada dengan Aziz terkait dengan status hukum holding BUMN itu. Menurut Dian, regulasi yang ada terutama ketika berkaitan dengan aspek modal dan keuangan negara memang sangat rumit pengaturannya. Padahal, kejelasan status hukum BUMN mutlak berkaitan dengan kebijakan ini.
“Jadi holding atau tidak holding dalam konteks di Indonesia bukan persoalan. Tapi yang jadi masalah adalah status hukum BUMN yang masih sangat over regulated, itu persoalannya,” katanya saat dihubungi hukumonline.
Lebih lanjut, kata Dian, idealnya yang dikategorikan sebagai BUMN memang hanya perusahaan induknya saja. Namun, selama ini praktiknya justru yang mendapat kucuran keuangan negara tak hanya induk perusahaan melainkan sampai ke anak usaha dan bahkan cucu usaha.
Atas dasar itu, aspek status hukum menjadi hal yang krusial dalam rangka kebijakan holding BUMN. Sebab, ketika status hukum tidak jelas, maka aturan turunan yang berkaitan dengan holding BUMN ini bisa saja menjadi ikut tidak jelas. “Kerumitan itu sebetulnya yang perlu diatasi. Mau pakai cara apapun, yang penting status hukumnya keuangannya mesti jelas,” pungkasnya.