Dengan kekayaan alam yang melimpah ruah, bisnis pertambangan di Indonesia menjadi salah satu bisnis yang menjanjikan. Meski demikian, perlu adanya regulasi yang membatasi jumlah pengerukan kekayaan tambang agar bisnis yang satu ini tetap bisa berlanjut di masa mendatang.
Pada dasarnya, sudah sejak lama pemerintah menerbitkan peraturan perundang-undangan terkait usaha pertambangan, khususnya mineral dan batubara. Tentuya regulasi tersebut berlandaskan pada Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang menyatakan "Bumi dan Air dan Kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran Rakyat”.
Kemudian disusul oleh TAP MPR. Ketetapan MPR RI Nomor IV/MPR RI/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara Tahun 1999-2004, khususnya Bab IV Arah Kebijakan Hurup H Sumber daya Alam dan Lingkungan Hidup angka 4, yang menyatakan, “Mendayagunakan sumber daya alam untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dengan memperhatikan kelestarian fungsi dan keseimbangan lingkungan hidup, pembangunan yang berkelanjutan, kepentingan ekonomi dan budaya masyarakat lokal, serta penataan ruang, yang pengusahaannya diatur dengan undang-undang”.
Begitu juga pada Ketentuan Ketetapan MPR RI Nomor IX/MR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber daya Alam, khususnya Pasal 6 yang menyatakan, “Menugaskan kepada Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden Republik Indonesia untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam serta mencabut, mengubah dan/atau mengganti semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan dengan Ketetapan ini.”
Regulasi yang dibuat selanjutnya sudah pasti mengikuti perkembangan bisnis minerba, seperti Undang-Undang Pokok, Peraturan Pemerintah, Peraturan/Keputusan/Instruksi Presiden, Peraturan/Keputusan/Instruksi Menteri, Peraturan Daerah Tingkat Provinsi dan Kabupaten sesuai kewenangannya, Peraturan/Instruksi/Keputusan Gubernur dan Bupati sesuai kewenangannya. (Baca Juga: Konsistensi Pemerintah Laksanakan UU Minerba Dipertanyakan)
UU No.11 Tahun 1967 tentang Pokok Pertambangan adalah undang-undang yang pertama kali ada di Indonesia. UU ini dilengkapi dengan peraturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri, Peraturan Dirjen, Peraturan Daerah dan sebagainya. Namun, sejak Februari 2009, UU Pokok Pertambangan diganti dengan UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Sejak itu peraturan pemerintah, peraturan menteri, peraturan dirjen dan peraturan daerah yang merupakan peraturan pelaksanaan dari UU No.11 Tahun 1967 berangsur-angsur turut berubah.
Teranyar, pada 11 Januari 2017, Presiden Joko Widodo menandatangani Peraturan Pemerintah No.1 Tahun 2017 tentang Perubahan Keempat atas Peraturan Pemerintah No.23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara. Setidaknya, ada dua alasan diterbitkannya PP tersebut.
Pertama, sebagai pelaksanaan peningkatan nilai tambah mineral logam melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral logam sebagaimana dimaksud dalam UU Nomor 4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, Pemerintah terus berupaya mendorong terwujudnya pembangunan fasilitas pemurnian didalam negeri.
Kedua, untuk memberikan manfaat yang optimal bagi negara serta memberikan kepastian hukum dan kepastian berusaha bagi pemegang IUP Operasi Produksi, IUPK Operasi Produksi, Kontrak Karya, Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara. (Baca juga: PP Minerba dan Aturan Pelaksananya Dinilai Melanggar UU)
Terkait tindak lanjut pelaksanaan pengolahan pemurnian, batasan minimum pengolahan pemurnian serta penjualan ke luar negeri, pemerintah melalui Kementerian ESDM juga menerbitkan dua Peraturan Menteri, yaitu Permen ESDM No.5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No.6 Tahun 2017. Setidaknya, ada tujuh poin penting diatur dalam Permen ESDM No.5 Tahun 2017 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral di dalam Negeri.
Pada dasarnya, sudah sejak lama pemerintah menerbitkan peraturan perundang-undangan terkait usaha pertambangan, khususnya mineral dan batubara. Tentuya regulasi tersebut berlandaskan pada Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 yang menyatakan "Bumi dan Air dan Kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran Rakyat”.
Kemudian disusul oleh TAP MPR. Ketetapan MPR RI Nomor IV/MPR RI/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara Tahun 1999-2004, khususnya Bab IV Arah Kebijakan Hurup H Sumber daya Alam dan Lingkungan Hidup angka 4, yang menyatakan, “Mendayagunakan sumber daya alam untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dengan memperhatikan kelestarian fungsi dan keseimbangan lingkungan hidup, pembangunan yang berkelanjutan, kepentingan ekonomi dan budaya masyarakat lokal, serta penataan ruang, yang pengusahaannya diatur dengan undang-undang”.
Begitu juga pada Ketentuan Ketetapan MPR RI Nomor IX/MR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber daya Alam, khususnya Pasal 6 yang menyatakan, “Menugaskan kepada Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden Republik Indonesia untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam serta mencabut, mengubah dan/atau mengganti semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan dengan Ketetapan ini.”
Regulasi yang dibuat selanjutnya sudah pasti mengikuti perkembangan bisnis minerba, seperti Undang-Undang Pokok, Peraturan Pemerintah, Peraturan/Keputusan/Instruksi Presiden, Peraturan/Keputusan/Instruksi Menteri, Peraturan Daerah Tingkat Provinsi dan Kabupaten sesuai kewenangannya, Peraturan/Instruksi/Keputusan Gubernur dan Bupati sesuai kewenangannya. (Baca Juga: Konsistensi Pemerintah Laksanakan UU Minerba Dipertanyakan)
UU No.11 Tahun 1967 tentang Pokok Pertambangan adalah undang-undang yang pertama kali ada di Indonesia. UU ini dilengkapi dengan peraturan pelaksanaan berupa Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri, Peraturan Dirjen, Peraturan Daerah dan sebagainya. Namun, sejak Februari 2009, UU Pokok Pertambangan diganti dengan UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Sejak itu peraturan pemerintah, peraturan menteri, peraturan dirjen dan peraturan daerah yang merupakan peraturan pelaksanaan dari UU No.11 Tahun 1967 berangsur-angsur turut berubah.
Teranyar, pada 11 Januari 2017, Presiden Joko Widodo menandatangani Peraturan Pemerintah No.1 Tahun 2017 tentang Perubahan Keempat atas Peraturan Pemerintah No.23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara. Setidaknya, ada dua alasan diterbitkannya PP tersebut.
Pertama, sebagai pelaksanaan peningkatan nilai tambah mineral logam melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral logam sebagaimana dimaksud dalam UU Nomor 4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, Pemerintah terus berupaya mendorong terwujudnya pembangunan fasilitas pemurnian didalam negeri.
Kedua, untuk memberikan manfaat yang optimal bagi negara serta memberikan kepastian hukum dan kepastian berusaha bagi pemegang IUP Operasi Produksi, IUPK Operasi Produksi, Kontrak Karya, Perjanjian Karya Pengusahaan Pertambangan Batubara. (Baca juga: PP Minerba dan Aturan Pelaksananya Dinilai Melanggar UU)
Terkait tindak lanjut pelaksanaan pengolahan pemurnian, batasan minimum pengolahan pemurnian serta penjualan ke luar negeri, pemerintah melalui Kementerian ESDM juga menerbitkan dua Peraturan Menteri, yaitu Permen ESDM No.5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No.6 Tahun 2017. Setidaknya, ada tujuh poin penting diatur dalam Permen ESDM No.5 Tahun 2017 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral di dalam Negeri.
Poin Penting Permen ESDM No.5 Tahun 2017:
1. pemegang Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (IUP OP), Izin Usaha Pertambangan Khusus Operasi Produksi (IUPK OP), Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (IUP OP) khusus pengolahan dan/atau pemurnian wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan sesuai batasan minimum pengolahan dan/atau pemurnian. 2. pelaksanaan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan dapat dilakukan sendiri atau bekerjasama. 3. nikel kadar rendah di bawah 1,7% dan bauksit kadar rendah dibawah 42% wajib diserap oleh fasilitas pemurnian minimum 30% dari kapasitas input smelter. 4. apabila kebutuhan dalam negeri nikel kadar rendah dan bauksit kadar rendah telah terpenuhi dan masih ada tersedia yang belum terserap, sisa bijih nikel dan bauksit kadar rendah tersebut dapat di jual ke luar negeri. 5. pemegang KK Mineral Logam hanya dapat melakukan penjualan hasil pemurnian ke luar negeri setelah memenuhi batasan minimum pemurnian. 6. dalam rangka mendorong pelaksanaan hilirisasi tersebut Pemerintah memberikan kesempatan pemegang KK Mineral Logam, Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (IUP OP), Izin Usaha Pertambangan Khusus Operasi Produksi (IUPK OP), Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (IUP OP) khusus pengolahan dan/atau pemurnian, dan pihak lain untuk melakukan penjualan konsentrat ke luar negeri untuk 5 tahun kedepan sejak diterbitkannya Permen ini, dengan syarat, sebagai berikut: mengubah KK menjadi IUPK Operasi Produksi, memberikan komitmen pembangunan smelter, membayar bea keluar maksimum 10% sesuai progress fisik dan realisasi keuangan pembangunan smelter (syarat tersebut diatas terdapat dalam Permen 6/2017). 7. penjualan ke luar negeri hanya dapat dilakukan setelah mendapatkan rekomendasi persetujuan ekspor dari Dirjen atas nama Menteri. |
Berikutnya, Permen ESDM No.6 Tahun 2017 tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Pelaksanaan Penjualan Mineral ke Luar Negeri Hasil Pengolahan dan Permurnian. Ada lima poin penting yang diatur dalam Permen ESDM ini.
Poin Penting Permen ESDM No.6 Tahun 2017:
1. sebelum mendapatkan persetujuan ekspor, pemegang IUPK Operasi Produksi Mineral Logam, IUP Operasi Produksi Mineral Logam dan IUP Operasi Produksi Khusus untuk pengolahan dan /atau pemurnian wajib mendapatkan rekomendasi.2. tata cara mendapatkan rekomendasi: Pemegang IUPK Operasi Produksi Mineral Logam, IUP Operasi Produksi Mineral Logam dan IUP Operasi Produksi Khusus untuk pengolahan dan/atau pemurnian mengajukan permohonan rekomendasi kepada Menteri ESDM c.q. Direktur Jenderal Mineral dan Batubara. 3. rekomendasi pelaksanaan penjualan mineral ke luar negeri merupakan persyaratan untuk mendapatkan persetujuan ekspor. 4. permohonan Rekomendasi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) oleh pemegang IUPK Operasi Produksi Mineral Logam, IUP Operasi Produksi Mineral Logam, dan IUP Operasi Produksi khusus untuk pengolahan dan/atau pemurnian harus dilengkapi persyaratan, antara lain: a. Pakta integritas untuk melakukan pembangunan fasilitas pemurnian di dalam negeri sebagaimana tercantum dalam Lampiran II yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Peraturan Menteri ESDM No.6/2017; b. Salinan sertifikat Clear and Clean (CnC) bagi pemegang IUP Operasi Produksi Mineral Logam; c. Report of Analysis (RoA) atau Certificate of Analysis (CoA) produk Mineral Logam yang telah memenuhi batasan minimum Pengolahan yang diterbitkan 1 (satu) bulan terakhir dari surveyor independen yang ditunjuk oleh Menteri; d. Surat keterangan pelunasan kewajiban pembayaran Penerimaan Negara Bukan Pajak selama 1 (satu) tahun terakhir yang diterbitkan oleh Direktorat Jenderal Mineral dan Batubara; e. Rencana pembangunan fasilitas Pemurnian di dalam negeri yang telah diverifikasi oleh Verifikator Independen, antara lain jadwal pembangunan fasilitas pemurnian, nilai investasi, dan kapasitas input per tahun; f. Rencana kerja dan anggaran biaya tahun berjalan yang telah disetujui oleh Menteri atau gubernur sesuai dengan kewenangannya; g. Laporan hasil verifikasi kemajuan fisik dari Verifikator Independen bagi pemegang IUPK Operasi Produksi Mineral Logam, IUP Operasi Produksi Mineral Logam, dan IUP Operasi Produksi khusus untuk pengolahan dan/atau pemurnian yang telah atau sedang melaksanakan pembangunan fasilitas Pemurnian; h. Rencana penjualan ke luar negeri yang memuat, antara lain jenis dan jumlah Mineral Logam yang telah memenuhi batasan minimum Pengolahan/nikel dengan kadar <1,7%, bauksit yang telah dilakukan pencucian (washed bauxite) dengan kadar Al2O3 >42%, nomor Pos Tarif/HS (Harmonized System), pelabuhan muat, pelabuhan bongkar, dan negara tujuan. 5. rekomendasi ekspor diberikan untuk menentukan; a. Jenis dan mutu produk sesuai batasan minimum pengolahan. b. Jumlah tertentu yang dapat diekspor berdasarkan: estimasi cadangan atau jaminan pasokan bahan baku untuk memenuhi kebutuhan fasilitas pemurnian; jumlah penjualan ke luar negeri dalam persetujuan rencana kerja dan anggaran biaya tahun berjalan; kapasitas input fasilitas pemurnian; dan kemajuan fisik pembangunan fasilitas pemurnian, persetujuan dan penolakan rekomendasi ekspor diberikan paling lambat 14 hari kerja. |
Seperti biasa, setiap regulasi yang dibuat pemerintah tak semuanya dapat diterima kalangan masyarakat, khususnya para pebisnis yang menggeluti sektor minerba. Baca juga: Revisi UU Minerba Tekankan Hilirisasi Dalam Negeri
Konstruksi Hukum Tak Sesuai
Sejak Peraturan Pemerintah (PP) No.1 Tahun 2017 serta Permen ESDM No.5 Tahun 2017 dan Permen ESDM No.6 Tahun 2017 disahkan, muncul diskusi di ruang publik soal kesesuaian ketiga peraturan perundang-undangan tersebut dengan UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Diskusi yang tidak jauh-jauh dari isi PP No. 1 Tahun 2017 tersebut menimbulkan perbedaan pendapat dari berbagai kalangan yang terlibat di dalamnya. Untuk itu, patut diketahui apa saja sebenarnya persoalan hukum yang berada di balik regulasi Mineral dan Batubara (Minerba) yang sedang hangat diperbincangkkan.
Untuk diketahui, konstruksi hukum dari tata kelola SDA di Indonesia berakar dari Konstitusi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945. Pasal 33 Undang-Undang Dasar negara Republik Indonesia, mengatur mengenai kegiatan ekonomi dan khususnya mengenai pengelolaan sumber daya alam Indonesia. Ayat (1), Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas azas kekeluargaan; Ayat (2) Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara; Ayat (3) Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Dalam perubahan ke empat UUD negara Republik Indonesia yang terjadi di tahun 2002, ayat (4), Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional; dan ayat (5), Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam undang-undang.
Dari pasal 33 UUD 1945 tersebut, kemudian diturunkan ke dalam bentuk UU No.4 Tahun 2009 yang di dalamnya mengatur isu-isu srategis terkait tata kelola sumber daya alam. Dari isu-isu strategis sebagaimana yang diatur dalam UU No. 4 Tahun 2009 tersebut, yang salah satunya misalnya, peningkatan nilai tambah yang di dalamnya terkait industri hilirisasi pertambangan, baru dibuatkan peraturan pelaksananya berupa Peraturan Pemerintah (PP) maupun Peraturan Menteri (Permen ESDM). Ilustrasinya idealnya sebagai berikut:
Lantas, bagaimana kondisinya sekarang? Direktur Eksekutif Pusat Studi Hukum, Energi, Pertambangan, Bisman Bakhtiar, berpendapat kondisi regulasi yang berkaitan dengan tata kelola SDA di tanah air sudah tidak sesuai dengan konstruksi hukum sebagaimana yang tertera di atas. “Hari ini yang namanya aturan pelaksanaan bisa sejajar dengan UU No.4 Tahun 2009, bahkan yang namanya peraturan pelaksanaan bisa lebih tinggi dari pada UU,” kata Bisman.
Bisman merujuk kepada cerita pengaturan ekspor mineral logam yang menurut amanah UU No.4 Tahun 2009 telah jelas disebutkan limitasi toleransi waktunya, namun kemudian limitasi waktu tersebut sering mengalami perubahan akibat penyesuaian-penyesuaian dalam perubahan kedua dan keempat PPNo.23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara.
PP No.23 Tahun 2010 yang secara teknis merupakan aturan pelaksana dari UU No.4 Tahun 2009, isinya menguatkan pasal 103 ayat (1) dan 170 UU No.4 Tahun 2009. Pasal 103 ayat (1) UU No.4Tahun 2009menyatakan, Pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan di dalam negeri.
Menurut Bisman, pasal ini secara materiil jelas menyatakan kewajiban para pemegang Izin Usaha Pertambangan dan Izin Usaha Pertambangan Khusus Operasi Produksi untuk melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian (kegiatan hilirisasi pertambangan) di dalam negeri. Kemudian, di Pasal 170 UU No.4 Tahun 2009, Pemegang kontrak karya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 169 yang sudah berproduksi wajib melakukan pemurnian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 103 ayat (1) selambat-lambatnya 5 (lima) tahun sejak Undang-Undang ini diundangkan.
Pasal 170 UU No. 4 Tahun 2009 ini, kata Bisman, secara tersurat memberi limitasi bagi para pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi untuk melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian di dalam negeri selambat-lambatnya 5 tahun sejak UU No.4 Tahun 2009 dikeluarkan.Pengaturan dalam kedua pasal tersebut di atas kemudian dikuatkan dengan lahirnya PP No.23 Tahun 2010 yang mewajibkan pelaksanaan pengolahan dan pemurnian bagi pemegang IUP atau IUPK yang berasal dari hasil penyesuaian kuasa pertambangan paling lambat 12 Januari 2014.
Persoalan kemudian muncul ketika disaat berakhirnya batas ekspor mineral mentah ke luar negeri, pemerintah kemudian mengeluarkan PP No.1 Tahun 2014 yang merupakan perubahan kedua atas PP No.23 Tahun 2010. PP No.1 Tahun 2014 mengatur tentang pelaksanaan kewajiban pengolahan dan pemurnian bagi pemegang IUP/IUPK paling lambat 12 Januari 2017. Artinya, dengan terbitnya PP ini, Pemerintah memberikan toleransi kepada perusahaan tambang pemegang IUP/IUPK yang belum melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian di dalam negeri, selambat-lambatnya 5 tahun sejak PP ini diterbitkan.
Pemerintah yang pada saat itu diwakili oleh Menteri ESDM Jero Wacik, sebagaimana dirilis Asosiasi Pertambangan Indonesia melalui website resminya ima-api.com, mengemukakan alasannya bahwa kebijakan ini ditempuh untuk menghindari terjadinya pemutusan hubungan kerja (PHK) besar-besaran dan berkurangnya pemasukan negara. "Jangan sampai ada PHK besar-besaran ketika pemerintah memberlakukan amanat UU Minerba," ujar Bisman.
Kebijakan Pemerintah yang memberikan relaksasi ekspor mineral logam yang pertama ini kontan mengundang respons publik. Indonesia Resources Studies (IRESS) saat itu menilai pemerintah melanggar UUD 1945 dan UU No.4 Tahun 2009 jika masih membolehkan ekspor konsentrat pasca 12 Januari 2014.
Direktur Eksekutif IRESS Marwan Batubara mengatakan bahwa UU Minerba secara tegas menyatakan hasil tambang wajib diolah dan dimurnikan di dalam negeri paling lambat 12 Januari 2014. "Dengan demikian, UU tidak hanya mewajibkan pengolahan saja, tapi sampai permunian. Kalau pemerintah masih memberikan ijin ekspor konsentrat, sama saja melanggar UUD dan UU Minerba," ujarnya.
Kini, persoalan yang sama kembali terulang. Saat batas waktu toleransi ekspor yang diberikan pemerintah akan habis per 12 Januari 2017, di tanggal yang bersamaan, pada 11 Januari 2017 pemerintah mengeluarkan 3 regulasi terkait tata kelola minerba secara sekaligus.
PP No. 1 Tahun 2017 yang merupakan perubahan keempat atas PP 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara, Permen ESDM No 5 Tahun 2017 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pegolahan dan Pemurnian, serta Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Ekspor. Melalui Permen ESDM No.5 Tahun 2017, pemerintah kembali memberikan relaksasi terhadap limit ketentuan ekspor kepada pemegang IUP/IUPK sampai 5 tahun ke depan.
Menanggapi hal ini, Bisman mengatakan "betapa hukum (pertambangan) tidak ada kepastiannya, betapa tidak ada jaminan hukum bagi industri mineral dan batu bara di Indonesia" ujarnya.
Sejumlah Problem Hukum
Dari beberapa hal di atas, menarik untuk dibahas tentang problem hukum yang terdapat dalam regulasi minerba. Kurang lebih terdapat 5 problem hukum yang secara mudah bisa diidentifikasi dari keberadaan regulasi tentang Minerba. Pertama, polemik pengolahan dan pemurnian sebagai akumulatif; Kedua, tentang bentuk subdelegasi pengaturan peningkatan nilai tambah ke dari UU No.4 Tahun 2009 kepada Permen ESDM; Ketiga, proses dan tahapan pembentukan Permen ESDM; Keempat, izin penjualan keluar negeri; dan Kelima, perubahan Kontrak Karya (KK) menjadi IUPK.
Problem pertama, terkait hilangnya kata pemurnian dalam Pasal 112C ayat (4), PP No. 1 Tahun 2017. Aktivitas hilirisasi migas sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 4 Tahun 2009. UU No. 4 Tahun 2009, Pasal 102 dan Pasal 103 mewajibkan peningkatan nilai tambah sumber daya mineral dan/atau batubara dengan cara melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri. Namun, dalam Pasal 112C angka 4 berbunyi, Pemegang IUP Operasi Produksi sebagaimana dimaksud pada angka 2 yang melakukan kegiatan penambangan mineral logam dan telah melakukan kegiatan pengolahan, dapat melakukan penjualan ke luar negeri dalam jumlah tertentu”.
Menurut Bisman, ketiadaan kata pemurnian setelah kata pengolahan dalam pasal 112C angka 4 dalam PP No.1 Tahun 2017 tersebut merupakan bentuk penghilangan terhadap satu kewajiban yang harus dipenuhi oleh perusahaan pemegang IUP/IUPK. “Di UU No.4/2009, tidak ada 1 pun kata pengolahan yang berdiri sendiri, selalu bersanding dengan pemurnian. Ini melanggar pasal 102 dan 103 ayat (1),” kata Bisman.
Problem kedua, soal bentuk subdelegasi pengaturan peningkatan nilai tambah ke dari UU No. 4 Tahun 2009 kepada Permen ESDM. Pasal 112C angka 5 PP No.1 Tahun 2017 menyatakan, Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pengolahan dan pemurnian, batasan minimum pengolahan dan pemurnian serta penjualan ke luar negeri diatur dengan Peraturan Menteri. Artinya menurut Pasal ini, ketentuan mengenai pelaksanaan pengolahan dan pemurnian, batasan minimum pengolahan dan pemurinan, serta penjualan ke luar negeri diatur dengan menggunakan instrumen Peraturan Menteri.
Harusnya, kata Bisman, ketentuan mengenai peningkatan nilai tambah seperti yang disebut dalam pasal 112C angka 5 tersebut, diatur dengan menggunakan Peraturan pemerintah (PP) bukan dengan Permen ESDM. Hal ini sebagaimana yang diatur Pasal 103 ayat (3) UU No. 4 Tahun 2009 yang menyatakan, Ketentuan lebih lanjut mengenai peningkatan nilai tambah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 102 serta pengolahan dan pemurnian sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan peraturan pemerintah.
“Itu artinya harus diatur dengan delegasi sesuai yang ditentukan. Kalau diatur dengan peraturan Pemerintah, maka mengaturnya harus PP, tidak bisa diatur dengan Permen,” tegas Bisman.
Terkait hal ini, ada pengaturannya dalam Lampiran II butir 201 UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang menyatakan, Jika materi muatan yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok- pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan tetapi materi muatan itu harus diatur hanya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang didelegasikan dan tidak boleh didelegasikan lebih lanjut ke Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai ... “diatur dengan”.
“Inilah teknik pembuatan peratuan perundang-undangan,” kata Bisman.
Bisman merujuk kepada cerita pengaturan ekspor mineral logam yang menurut amanah UU No.4 Tahun 2009 telah jelas disebutkan limitasi toleransi waktunya, namun kemudian limitasi waktu tersebut sering mengalami perubahan akibat penyesuaian-penyesuaian dalam perubahan kedua dan keempat PPNo.23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara.
PP No.23 Tahun 2010 yang secara teknis merupakan aturan pelaksana dari UU No.4 Tahun 2009, isinya menguatkan pasal 103 ayat (1) dan 170 UU No.4 Tahun 2009. Pasal 103 ayat (1) UU No.4Tahun 2009menyatakan, Pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan di dalam negeri.
Menurut Bisman, pasal ini secara materiil jelas menyatakan kewajiban para pemegang Izin Usaha Pertambangan dan Izin Usaha Pertambangan Khusus Operasi Produksi untuk melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian (kegiatan hilirisasi pertambangan) di dalam negeri. Kemudian, di Pasal 170 UU No.4 Tahun 2009, Pemegang kontrak karya sebagaimana dimaksud dalam Pasal 169 yang sudah berproduksi wajib melakukan pemurnian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 103 ayat (1) selambat-lambatnya 5 (lima) tahun sejak Undang-Undang ini diundangkan.
Pasal 170 UU No. 4 Tahun 2009 ini, kata Bisman, secara tersurat memberi limitasi bagi para pemegang IUP dan IUPK Operasi Produksi untuk melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian di dalam negeri selambat-lambatnya 5 tahun sejak UU No.4 Tahun 2009 dikeluarkan.Pengaturan dalam kedua pasal tersebut di atas kemudian dikuatkan dengan lahirnya PP No.23 Tahun 2010 yang mewajibkan pelaksanaan pengolahan dan pemurnian bagi pemegang IUP atau IUPK yang berasal dari hasil penyesuaian kuasa pertambangan paling lambat 12 Januari 2014.
Persoalan kemudian muncul ketika disaat berakhirnya batas ekspor mineral mentah ke luar negeri, pemerintah kemudian mengeluarkan PP No.1 Tahun 2014 yang merupakan perubahan kedua atas PP No.23 Tahun 2010. PP No.1 Tahun 2014 mengatur tentang pelaksanaan kewajiban pengolahan dan pemurnian bagi pemegang IUP/IUPK paling lambat 12 Januari 2017. Artinya, dengan terbitnya PP ini, Pemerintah memberikan toleransi kepada perusahaan tambang pemegang IUP/IUPK yang belum melakukan aktifitas pengolahan dan pemurnian di dalam negeri, selambat-lambatnya 5 tahun sejak PP ini diterbitkan.
Pemerintah yang pada saat itu diwakili oleh Menteri ESDM Jero Wacik, sebagaimana dirilis Asosiasi Pertambangan Indonesia melalui website resminya ima-api.com, mengemukakan alasannya bahwa kebijakan ini ditempuh untuk menghindari terjadinya pemutusan hubungan kerja (PHK) besar-besaran dan berkurangnya pemasukan negara. "Jangan sampai ada PHK besar-besaran ketika pemerintah memberlakukan amanat UU Minerba," ujar Bisman.
Kebijakan Pemerintah yang memberikan relaksasi ekspor mineral logam yang pertama ini kontan mengundang respons publik. Indonesia Resources Studies (IRESS) saat itu menilai pemerintah melanggar UUD 1945 dan UU No.4 Tahun 2009 jika masih membolehkan ekspor konsentrat pasca 12 Januari 2014.
Direktur Eksekutif IRESS Marwan Batubara mengatakan bahwa UU Minerba secara tegas menyatakan hasil tambang wajib diolah dan dimurnikan di dalam negeri paling lambat 12 Januari 2014. "Dengan demikian, UU tidak hanya mewajibkan pengolahan saja, tapi sampai permunian. Kalau pemerintah masih memberikan ijin ekspor konsentrat, sama saja melanggar UUD dan UU Minerba," ujarnya.
Kini, persoalan yang sama kembali terulang. Saat batas waktu toleransi ekspor yang diberikan pemerintah akan habis per 12 Januari 2017, di tanggal yang bersamaan, pada 11 Januari 2017 pemerintah mengeluarkan 3 regulasi terkait tata kelola minerba secara sekaligus.
PP No. 1 Tahun 2017 yang merupakan perubahan keempat atas PP 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara, Permen ESDM No 5 Tahun 2017 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pegolahan dan Pemurnian, serta Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 tentang Tata Cara dan Persyaratan Pemberian Rekomendasi Ekspor. Melalui Permen ESDM No.5 Tahun 2017, pemerintah kembali memberikan relaksasi terhadap limit ketentuan ekspor kepada pemegang IUP/IUPK sampai 5 tahun ke depan.
Menanggapi hal ini, Bisman mengatakan "betapa hukum (pertambangan) tidak ada kepastiannya, betapa tidak ada jaminan hukum bagi industri mineral dan batu bara di Indonesia" ujarnya.
Sejumlah Problem Hukum
Dari beberapa hal di atas, menarik untuk dibahas tentang problem hukum yang terdapat dalam regulasi minerba. Kurang lebih terdapat 5 problem hukum yang secara mudah bisa diidentifikasi dari keberadaan regulasi tentang Minerba. Pertama, polemik pengolahan dan pemurnian sebagai akumulatif; Kedua, tentang bentuk subdelegasi pengaturan peningkatan nilai tambah ke dari UU No.4 Tahun 2009 kepada Permen ESDM; Ketiga, proses dan tahapan pembentukan Permen ESDM; Keempat, izin penjualan keluar negeri; dan Kelima, perubahan Kontrak Karya (KK) menjadi IUPK.
Problem pertama, terkait hilangnya kata pemurnian dalam Pasal 112C ayat (4), PP No. 1 Tahun 2017. Aktivitas hilirisasi migas sebagaimana yang diamanatkan oleh UU No. 4 Tahun 2009. UU No. 4 Tahun 2009, Pasal 102 dan Pasal 103 mewajibkan peningkatan nilai tambah sumber daya mineral dan/atau batubara dengan cara melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri. Namun, dalam Pasal 112C angka 4 berbunyi, Pemegang IUP Operasi Produksi sebagaimana dimaksud pada angka 2 yang melakukan kegiatan penambangan mineral logam dan telah melakukan kegiatan pengolahan, dapat melakukan penjualan ke luar negeri dalam jumlah tertentu”.
Menurut Bisman, ketiadaan kata pemurnian setelah kata pengolahan dalam pasal 112C angka 4 dalam PP No.1 Tahun 2017 tersebut merupakan bentuk penghilangan terhadap satu kewajiban yang harus dipenuhi oleh perusahaan pemegang IUP/IUPK. “Di UU No.4/2009, tidak ada 1 pun kata pengolahan yang berdiri sendiri, selalu bersanding dengan pemurnian. Ini melanggar pasal 102 dan 103 ayat (1),” kata Bisman.
Problem kedua, soal bentuk subdelegasi pengaturan peningkatan nilai tambah ke dari UU No. 4 Tahun 2009 kepada Permen ESDM. Pasal 112C angka 5 PP No.1 Tahun 2017 menyatakan, Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pengolahan dan pemurnian, batasan minimum pengolahan dan pemurnian serta penjualan ke luar negeri diatur dengan Peraturan Menteri. Artinya menurut Pasal ini, ketentuan mengenai pelaksanaan pengolahan dan pemurnian, batasan minimum pengolahan dan pemurinan, serta penjualan ke luar negeri diatur dengan menggunakan instrumen Peraturan Menteri.
Harusnya, kata Bisman, ketentuan mengenai peningkatan nilai tambah seperti yang disebut dalam pasal 112C angka 5 tersebut, diatur dengan menggunakan Peraturan pemerintah (PP) bukan dengan Permen ESDM. Hal ini sebagaimana yang diatur Pasal 103 ayat (3) UU No. 4 Tahun 2009 yang menyatakan, Ketentuan lebih lanjut mengenai peningkatan nilai tambah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 102 serta pengolahan dan pemurnian sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diatur dengan peraturan pemerintah.
“Itu artinya harus diatur dengan delegasi sesuai yang ditentukan. Kalau diatur dengan peraturan Pemerintah, maka mengaturnya harus PP, tidak bisa diatur dengan Permen,” tegas Bisman.
Terkait hal ini, ada pengaturannya dalam Lampiran II butir 201 UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang menyatakan, Jika materi muatan yang didelegasikan sebagian sudah diatur pokok- pokoknya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang mendelegasikan tetapi materi muatan itu harus diatur hanya di dalam Peraturan Perundang-undangan yang didelegasikan dan tidak boleh didelegasikan lebih lanjut ke Peraturan Perundang-undangan yang lebih rendah (subdelegasi), gunakan kalimat Ketentuan lebih lanjut mengenai ... “diatur dengan”.
“Inilah teknik pembuatan peratuan perundang-undangan,” kata Bisman.
Problem ketiga, proses dan tahapan pembentukan Permen ESDM. Waktu dikeluarkannya PP No. 1 Tahun 2017, Permen ESDM No.5 Tahun 2017, dan Permen ESDM No. 6 Tahun 2017 adalah 11 Januari 2017. Artinya, dapat dikatakan bahwa secara periodik, ketiga instrumen hukum ini dikeluarkan secara bersamaan. Hal ini yang membuat ketiganya menarik untuk dikaji menggunakan UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Konsideran Permen ESDM No.6 Tahun 2017 menyebutkan dasar hukumnya Permen ESDM No. 5. Kemudian, Konsideran Permen ESDM No.5 Tahun 2017 yang menyebutkan dasar hukum PP No. 1 Tahun 2017.
Pasal 1Angka 1 UU No. 12 Tahun 2011 menyatakan, Pembentukan peraturan perundang-undangan harus dilakukan melalui tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan pengundangan. Hal berarti teknik pembuatan peraturan perundang-undangan harus melewati tahapan-tahapan tersebut.
“Artinya kalau membuat UU, membuat PP, membuat Permen, membuat Perda, itu harus tunduk patuh sesuai dengan UU PUU itu. Tidak bisa seenaknya sendiri, buat teknik sendiri tidak bisa,” ujar Bisman.
Berkaitan dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, dalam Pasal 5 UU No.12 Tahun 2011 disebutkan adanya asas keterbukaan. Asas ini dimaknai bahwa dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, dalam setiap tahapannya harus bersifat transparan dan terbuka. Sehingga ada ruang bagi partisipasi publik untuk memberikan masukan, koreksi, dan aspirasi.
Menurut Bisman, hal itu menarik untuk dianalisis.Dengan durasi pembentukan 3 peraturan perundang-undangan yang sedemikian singkat, apakah sempat melibatkan partisipasi publik di dalamnya. Sementara hal ini telah menjadi amanat dari asas keterbukaan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Problem keempat, terkait pemberian izin ekspor mineral logam. Pada Permen ESDM No.5 Tahun 2017yang mengatur tentang peningkatan nilai tambah mineral melalui kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral dalam negeri dan Permen ESDM No.6 Tahun 2017 yang mengatur tata cara dan persyaratan pemberian rekomendasi ekspor, pada intinya adalah membolehkan malakukan penjualan ke luar negeri dengan beberapa prasyarat tertentu.
Hal yang mesti dimaknai secara hukum,ini bertentangan dengan Pasal 103 UU Minerba, yang mewajibkan melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri,di mana hal ini telah diperkuat oleh putusan MK No. 10/PUU-XII/2014. Hal ini menandakan bahwa tidak terdapat multi tafsir dan pertentangan konstitusi tentang kewajiban pengolahan dan pemurnian di dalam negeri.
Open Legal Policy
Hal yang sama diungkapakan Ahmad Redi, pengamat pertambangan yang tergabung dalam Koalisi Masyarakat Sipil yang sedang melakukan uji materil terhadap PP No.1 Tahun 2017 dan Permen ESDM No.5 Tahun 2017 serta Permen ESDM No.6 Tahun 2017. Menurutnya, kewajiban larangan ekspor itu adalah open legal policy.
Ahmad mengatakan bila dimaknai secara bulat, Pasal 103 UU Minerba menyatakan bahwa setiap pemegang IUP/IUPK wajib melakukan pengolahan dan pemurnian di dalam negeri. Kemudian dalam Pasal 39 UU Minerba dinyatakan, ketika IUP Eksplorasi akan naik menjadi IUP Operasi Produksi, maka di situ harus ada lokasi pengolahan dan pemurnian.
“Secara hukum, harus kita sepakati bahwa ketika pemegang IUP/IUPK itu, (ketika) naik (statusnya) dari (IUPK) eksplorasi menjadi (IUPK) OP maka harus melakukan pegolahan dan pemurian di dalam negeri,”ujar Ahmad.
Bisman melanjutkan problem kelima, yakni terkait perubahan Kontrak Karya menjadi IUPK. Pasal 17 angka 2, Pemegang Kontrak Karya Mineral Logam dapat melakukan penjualan hasil pengolahan ke luar negeri dalam jumlah tertentu paling lama 5 (lima) tahun sejak berlakunya Peraturan Menteri ini setelah melakukan perubahan bentuk pengusahaan pertambangannya menjadi IUPK Operasi Produksi dan membayar bea keluar sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan serta memenuhi batasan minimum pengolahan sebagaimana dimaksud dalam Lampiran I yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari Peraturan Menteri ini. Hal ini bermaksud untuk memberikan izin ekspor mineral logam sepanjang pemegang Kontrak Karya telah berubah menjadi IUPK.
Bisman membandingkan dengan tata cara terbitnya IUPK sebagaimana yang diatur Pasal 13, Pasal 27-Pasal 32, dan Pasal 74–Pasal 83 UU No. 4 Tahun 2009 tentang Minerba. IUPK sebagaimana yang diatur oleh UU No. 4 Tahun 2009, sebenarnya adalah izin usaha yang diberikan berasal dari Wilayah Izin Usaha Pertambangan Khusus (WIUPK). WIUPK ini berasal dari Wilayah Pencadangan Negara (WPN).