Mahkamah Konstitusi (MK) hanya mengabulkan pengujian Pasal 251 ayat (2), (3), (4), (8) UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang diajukan Asosiasi Pemerintah Kabupaten Seluruh Indonesia (APKASI) bersama 45 Pemkab. Mahkamah menyatakan aturan mekanisme pembatalan peraturan daerah (perda) kabupaten/kota oleh gubernur dan mendagri inkonstitusional alias bertentangan dengan UUD 1945.
“Mengabulkan permohonan Pemohon II sampai dengan Pemohon VII, Pemohon IX sampai dengan Pemohon XVII, Pemohon XX, Pemohon XXII, Pemohon XXV sampai dengan Pemohon XXXV dan Pemohon XXXVII sampai dengan Pemohon XXXIX sepanjang pengujian Pasal 251 ayat (2), ayat (3), dan ayat (8) serta ayat (4) sepanjang frasa ‘...pembatalan Perda Kabupaten/Kota dan peraturan bupati/walikota sebagaimana dimaksud ayat (2) ditetapkan dengan keputusan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat’ UU Pemda beralasan menurut hukum,” ujar Ketua Majelis MK Arief Hidayat saat membacakan putusan bernomor 137/PUU-XIII/2015 di Gedung MK, Rabu (5/4/2017).
APKASI bersama 45 Pemkab dan seorang warga negara mempersoalkan puluhan pasal dalam UU Pemerintahan Daerah terkait penerapan prinsip otonomi daerah yang sifatnya terbatas, bukan otonomi seluas-luasnya. Misalnya, Pasal 9 UU Pemda mengatur pembagian urusan pemerintahan secara absolut, konkuren (pemprov dan pemkab), pemerintahan umum.
Pasal 14 ayat (1), (3), Pasal 15 ayat (1) UU Pemda terkait kewenangan pengelolaan sumber daya alam (SDA) oleh pemerintah pusat dan pemerintah provinsi (pemprov). Pemohon menilai aturan yang mengatur kewenangan urusan bidang kehutanan, kelautan, dan sumber daya mineral (migas) itu terkesan ‘dimonopoli’ pemerintah pusat dan pemprov. Baca Juga: Dituding Monopoli Pengelolaan SDA, Pemerintah Beri Penjelasan
Lalu, Pasal 251 UU Pemda memberi kewenangan gubernur dan menteri membatalkan perda kabupaten/kota apabila bertentangan standar, norma, kriteria, prosedur yang ditetapkan pemerintah pusat. Pembatasan lain, pemkab dan DPRD tidak berwenang melaksanakan fungsi pengelolaan SDA. Karena itu, para pemohon meminta MK menghapus pasal-pasal tersebut berikut lampiran matriks pembagian urusan karena bertentangan dengan UUD 1945.
“Pengujian konstitusionalitas klasifikasi urusan pemerintahan seperti dimaksud Pasal 9 dan urusan pemerintahan konkuren seperti dimaksud Pasal 11, Pasal 12, dan Pasal 13, Pasal 15, Pasal 16 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 17 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3), dan Pasal 21 UU Pemda serta pengujian konstitusionalitas penyelenggaraan Urusan Pemerintahan bidang kehutanan, kelautan, dan energi dan sumber daya mineral seperti dimaksud Pasal 14 ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) serta kewenangan Daerah provinsi dalam pengelolaan sumber daya alam di laut seperti dimaksud Pasal 27 ayat (1) dan ayat (2) serta Pasal 28 ayat (1) dan ayat (2) UU Pemda, tidak berasalan menurut hukum.”
Mahkamah beralasan Pasal 251 ayat (2) dan ayat (3) UU Pemda yang memberi wewenang menteri dan gubernur membatalkan Perda Kabupaten/Kota selain bertentangan peraturan yang lebih tinggi (UU), juga menyimpangi logika bangunan hukum yang telah menempatkan Mahkamah Agung (MA) sebagai lembaga yang berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam hal ini, Perda Kabupaten/Kota, seperti ditegaskan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945.
Lebih lanjut, pembatalan Perda Kabupaten/Kota melalui keputusan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat seperti diatur Pasal 251 ayat (4) UU Pemda, menurut Mahkamah tidak sesuai dengan rezim peraturan perundang-undangan yang dianut Indonesia. Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 tidak mengenal keputusan gubernur sebagai salah satu jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.
Mahkamah menegaskan kedudukan keputusan gubernur bukanlah bagian dari rezim peraturan perundang-undangan, sehingga tidak dapat dijadikan produk hukum untuk membatalkan Perda Kabupaten/Kota. Bagi Mahkamah adalah kekeliruan ketika Perda Kabupaten/Kota sebagai produk hukum berbentuk peraturan (regeling), dapat dibatalkan dengan keputusan gubernur sebagai produk hukum berbentuk keputusan (beschikking).
Di sisi lain, potensi dualisme putusan pengadilan antara putusan PTUN dan putusan pengujian Perda oleh MA terhadap substansi perkara yang sama. Ini bisa terjadi ketika Perda Kabupaten/Kota dibatalkan melalui keputusan gubernur, lalu digugat PTUN. Hal ini menimbulkan ketidakpastian hukum yang dijamin dan dilindungi Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Karena itu, demi kepastian hukum dan sesuai dengan UUD 1945 menurut Mahkamah pengujian atau pembatalan Perda menjadi ranah kewenangan konstitusional MA. Baca Juga: Dua Ahli Ini Sebut Pembatalan Perda Wewenang Pengadilan
Empat Hakim Dissenting
Namun, putusan ini tidak diambil dengan suara bulat. Empat Hakim Konstitusi yakni Arief Hidayat, I Dewa Gede Palguna, Maria Farida Indrati, dan Manahan MP Sitompul mengajukan pendapat berbeda (dissenting opinions). Palguna menjelaskan hakikat pembatalan sebagai tindakan hukum dalam keputusan yang dibuat pejabat pemerintah cacat hukum. Karena itu, tujuan pembatalan adalah melindungi masyarakat yang dirugikan.
“Secara konstitusional, presiden adalah penanggung jawab untuk mengambil tindakan produk hukum penyelenggara pemerintah yang mengandung cacat, dalam hal ini cacat adalah produk hukum penyelenggara pemerintahan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan,” ujar Palguna.
Apabila norma kewenangan presiden melalui Kemendagri atau gubernur untuk membatalkan perda dan peraturan kepala daerah inkonstitusional, maka sama saja pemda bukan bagian dari pemerintahan pusat. Menurut Palguna, UU Pemda memberikan kewenangan kepada Presiden (melalui Menteri dan gubernur) untuk membatalkan peraturan daerah dan peraturan kepala daerah tidaklah dimaksudkan mengambil-alih kewenangan judicial review kekuasaan kehakiman.
“Lagipula, UU Pemda tidak menghalangi atau menghapuskan hak pihak-pihak yang merasa dirugikan oleh berlakunya suatu peraturan daerah atau peraturan kepala daerah untuk mengajukan judicial review. Karena itu, kami berpendapat Mahkamah seharusnya juga menolak konstitusionalitas pengujian Pasal 251 ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (8) UU Pemda.”
Dihubungi terpisah, Kuasa Hukum APKASI, Andi Syafrani menegaskan mekanisme pembatalan Perda oleh Mendagri/Gubernur dianggap menegasikan kewenangan judicial review MA sesuai Pasal 24A ayat (1) UUD Tahun 1945. Sebab, Perda merupakan peraturan perundang-undangan di bawah UU, sehingg hak uji materinya merupakan kewenangan MA, bukan pemerintah pusat.
“Seharusnya yang dilakukan Pemerintah Pusat ialah mekanisme preview atau menguji Rancangan Perda, bukan melakukan review Perda yang sudah diundangkan karena mengekang otonomi daerah dan bertentangan dengan konsep otonomi seluas-luasnya,” kata Andi saat dihubungi.
“Jadi, inti putusan ini Perda Kabupaten/Kota tidak lagi dapat dibatalkan oleh Mendagri/Gubernur sesuai petitum pemohon. Artinya, secara a contrario, Perda Provinsi masih boleh dibatalkan oleh Mendagri, karena tidak disebutkan dalam amar putusan. Sedangkan, Perkada masih dapat dibatalkan oleh Menteri/Gubernur,” katanya.
“Mengabulkan permohonan Pemohon II sampai dengan Pemohon VII, Pemohon IX sampai dengan Pemohon XVII, Pemohon XX, Pemohon XXII, Pemohon XXV sampai dengan Pemohon XXXV dan Pemohon XXXVII sampai dengan Pemohon XXXIX sepanjang pengujian Pasal 251 ayat (2), ayat (3), dan ayat (8) serta ayat (4) sepanjang frasa ‘...pembatalan Perda Kabupaten/Kota dan peraturan bupati/walikota sebagaimana dimaksud ayat (2) ditetapkan dengan keputusan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat’ UU Pemda beralasan menurut hukum,” ujar Ketua Majelis MK Arief Hidayat saat membacakan putusan bernomor 137/PUU-XIII/2015 di Gedung MK, Rabu (5/4/2017).
APKASI bersama 45 Pemkab dan seorang warga negara mempersoalkan puluhan pasal dalam UU Pemerintahan Daerah terkait penerapan prinsip otonomi daerah yang sifatnya terbatas, bukan otonomi seluas-luasnya. Misalnya, Pasal 9 UU Pemda mengatur pembagian urusan pemerintahan secara absolut, konkuren (pemprov dan pemkab), pemerintahan umum.
Pasal 14 ayat (1), (3), Pasal 15 ayat (1) UU Pemda terkait kewenangan pengelolaan sumber daya alam (SDA) oleh pemerintah pusat dan pemerintah provinsi (pemprov). Pemohon menilai aturan yang mengatur kewenangan urusan bidang kehutanan, kelautan, dan sumber daya mineral (migas) itu terkesan ‘dimonopoli’ pemerintah pusat dan pemprov. Baca Juga: Dituding Monopoli Pengelolaan SDA, Pemerintah Beri Penjelasan
Lalu, Pasal 251 UU Pemda memberi kewenangan gubernur dan menteri membatalkan perda kabupaten/kota apabila bertentangan standar, norma, kriteria, prosedur yang ditetapkan pemerintah pusat. Pembatasan lain, pemkab dan DPRD tidak berwenang melaksanakan fungsi pengelolaan SDA. Karena itu, para pemohon meminta MK menghapus pasal-pasal tersebut berikut lampiran matriks pembagian urusan karena bertentangan dengan UUD 1945.
“Pengujian konstitusionalitas klasifikasi urusan pemerintahan seperti dimaksud Pasal 9 dan urusan pemerintahan konkuren seperti dimaksud Pasal 11, Pasal 12, dan Pasal 13, Pasal 15, Pasal 16 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 17 ayat (1), ayat (2), dan ayat (3), dan Pasal 21 UU Pemda serta pengujian konstitusionalitas penyelenggaraan Urusan Pemerintahan bidang kehutanan, kelautan, dan energi dan sumber daya mineral seperti dimaksud Pasal 14 ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) serta kewenangan Daerah provinsi dalam pengelolaan sumber daya alam di laut seperti dimaksud Pasal 27 ayat (1) dan ayat (2) serta Pasal 28 ayat (1) dan ayat (2) UU Pemda, tidak berasalan menurut hukum.”
Mahkamah beralasan Pasal 251 ayat (2) dan ayat (3) UU Pemda yang memberi wewenang menteri dan gubernur membatalkan Perda Kabupaten/Kota selain bertentangan peraturan yang lebih tinggi (UU), juga menyimpangi logika bangunan hukum yang telah menempatkan Mahkamah Agung (MA) sebagai lembaga yang berwenang menguji peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Dalam hal ini, Perda Kabupaten/Kota, seperti ditegaskan Pasal 24A ayat (1) UUD 1945.
Lebih lanjut, pembatalan Perda Kabupaten/Kota melalui keputusan gubernur sebagai wakil pemerintah pusat seperti diatur Pasal 251 ayat (4) UU Pemda, menurut Mahkamah tidak sesuai dengan rezim peraturan perundang-undangan yang dianut Indonesia. Pasal 7 ayat (1) dan Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 tidak mengenal keputusan gubernur sebagai salah satu jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan.
Mahkamah menegaskan kedudukan keputusan gubernur bukanlah bagian dari rezim peraturan perundang-undangan, sehingga tidak dapat dijadikan produk hukum untuk membatalkan Perda Kabupaten/Kota. Bagi Mahkamah adalah kekeliruan ketika Perda Kabupaten/Kota sebagai produk hukum berbentuk peraturan (regeling), dapat dibatalkan dengan keputusan gubernur sebagai produk hukum berbentuk keputusan (beschikking).
Di sisi lain, potensi dualisme putusan pengadilan antara putusan PTUN dan putusan pengujian Perda oleh MA terhadap substansi perkara yang sama. Ini bisa terjadi ketika Perda Kabupaten/Kota dibatalkan melalui keputusan gubernur, lalu digugat PTUN. Hal ini menimbulkan ketidakpastian hukum yang dijamin dan dilindungi Pasal 28D ayat (1) UUD 1945. Karena itu, demi kepastian hukum dan sesuai dengan UUD 1945 menurut Mahkamah pengujian atau pembatalan Perda menjadi ranah kewenangan konstitusional MA. Baca Juga: Dua Ahli Ini Sebut Pembatalan Perda Wewenang Pengadilan
Empat Hakim Dissenting
Namun, putusan ini tidak diambil dengan suara bulat. Empat Hakim Konstitusi yakni Arief Hidayat, I Dewa Gede Palguna, Maria Farida Indrati, dan Manahan MP Sitompul mengajukan pendapat berbeda (dissenting opinions). Palguna menjelaskan hakikat pembatalan sebagai tindakan hukum dalam keputusan yang dibuat pejabat pemerintah cacat hukum. Karena itu, tujuan pembatalan adalah melindungi masyarakat yang dirugikan.
“Secara konstitusional, presiden adalah penanggung jawab untuk mengambil tindakan produk hukum penyelenggara pemerintah yang mengandung cacat, dalam hal ini cacat adalah produk hukum penyelenggara pemerintahan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan,” ujar Palguna.
Apabila norma kewenangan presiden melalui Kemendagri atau gubernur untuk membatalkan perda dan peraturan kepala daerah inkonstitusional, maka sama saja pemda bukan bagian dari pemerintahan pusat. Menurut Palguna, UU Pemda memberikan kewenangan kepada Presiden (melalui Menteri dan gubernur) untuk membatalkan peraturan daerah dan peraturan kepala daerah tidaklah dimaksudkan mengambil-alih kewenangan judicial review kekuasaan kehakiman.
“Lagipula, UU Pemda tidak menghalangi atau menghapuskan hak pihak-pihak yang merasa dirugikan oleh berlakunya suatu peraturan daerah atau peraturan kepala daerah untuk mengajukan judicial review. Karena itu, kami berpendapat Mahkamah seharusnya juga menolak konstitusionalitas pengujian Pasal 251 ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (8) UU Pemda.”
Dihubungi terpisah, Kuasa Hukum APKASI, Andi Syafrani menegaskan mekanisme pembatalan Perda oleh Mendagri/Gubernur dianggap menegasikan kewenangan judicial review MA sesuai Pasal 24A ayat (1) UUD Tahun 1945. Sebab, Perda merupakan peraturan perundang-undangan di bawah UU, sehingg hak uji materinya merupakan kewenangan MA, bukan pemerintah pusat.
“Seharusnya yang dilakukan Pemerintah Pusat ialah mekanisme preview atau menguji Rancangan Perda, bukan melakukan review Perda yang sudah diundangkan karena mengekang otonomi daerah dan bertentangan dengan konsep otonomi seluas-luasnya,” kata Andi saat dihubungi.
“Jadi, inti putusan ini Perda Kabupaten/Kota tidak lagi dapat dibatalkan oleh Mendagri/Gubernur sesuai petitum pemohon. Artinya, secara a contrario, Perda Provinsi masih boleh dibatalkan oleh Mendagri, karena tidak disebutkan dalam amar putusan. Sedangkan, Perkada masih dapat dibatalkan oleh Menteri/Gubernur,” katanya.