Keberadaan Air Defense Identification Zone (ADIZ) dapat ditelusuri sejak setengah abad silam dengan Amerika Serikat tampil sebagai pelopor pada Desember 1950. Mengingat saat itu era-Perang Dingin, negeri Paman Sam kemudian diikuti beberapa negara lain menciptakan suatu mekanisme guna mempertahankan diri (self-defense) dari serangan udara asing. Uni Soviet dan Republik Rakyat Cina (RRC) juga memiliki instrumen dengan fungsi serupa walaupun tidak dinamakan ADIZ.
Suatu zona identifikasi diciptakan guna memperoleh informasi apakah pesawat, baik sipil (civilian aircraft) maupun militer (state aircraft), merupakan ancaman atau bukan. Jangkauan zona yang dikenal sebagai ADIZ bervariasi tergantung doktrin pertahanan dan supermasi sipil suatu negara; tepatnya antara puluhan hingga ratusan kilometer terhitung mulai dari batas terluar wilayah kedaulatan - sejauh ini tidak ada standar baku. Alhasil berbicara ADIZ berarti identik dengan hak, kewajiban, dan praktik negara baik pada ruang udara teritorial maupun non-teritorial.
Ketika Perang Dingin berakhir, keberadaan ADIZ sempat diabaikan mengingat warga dunia berupaya menahan diri dalam rangka mempromosikan perdamaian serta meredakan ketegangan antara Timur-Barat. Dua dekade sebelumnya, ADIZ sendiri telah mulai kehilangan makna ketika rudal balistik antarbenua (intercontinental ballistic missile atau ICBM) berhasil diciptakan. Jika sebelumnya serangan udara dilakukan oleh pesawat tempur, keberadaan ICBM telah mengubah paradigma tersebut.
Tragedi 9/11-lah yang membangkitkan ADIZ dari mati suri. Dunia terperanjat melihat bagaimana pesawat sipil dapat diubah menjadi senjata. Mengingat pesawat yang dibajak melayani rute lokal, terbukti ancaman serangan udara tidak selalu berasal dari luar. Amerika Serikat merespon dengan menciptakan dua ADIZ baru, yakni Washington DC dan New York; hanya saja yang terakhir ini tidak berumur panjang akibat tekanan dunia penerbangan sipil. Tersisa satu, Aircraft Owners and Pilot Associations (AOPA) bahkan sempat menentang penetapan Washington DC ADIZ dengan dalil memberatkan tugas pilot dan petugas ATC.
Menariknya ADIZ tidak diatur dalam magna carta hukum udara, yaitu Konvensi Chicago (the Chicago Convention of 1944) maupun konvensi internasional lain. Elaborasi lebih lanjut terhadap premis tersebut ialah penetapan ADIZ tidak atau belum dilarang oleh International Civil Aviation Organization (ICAO). Baik negara maju maupun negara berkembang, walaupun hanya sejumlah kecil yang telah menetapkan ADIZ, sepakat memandang instrumen ini sebagai perwujudan hak untuk mempertahankan diri (self-defense) sebagaimana termuat dalam Piagam PBB.
Instrumen Pertahanan atau Upaya Klaim Kedaulatan?
RRC menggebrak dunia ketika mencetuskan East China Sea ADIZ pada 23 November 2013. Apa yang dilakukan negara tirai bambu memang merupakan haknya sebagai negara berdaulat. Namun, menjadi lain soal ketika penetapan ADIZ menuai kontroversi dunia internasional.
Negara ini menaruh Kepulauan Senkaku/Diaoyu serta Ieodo/Suyan Reef ke dalam East China Sea ADIZ. Hingga saat ini, wilayah yang disebut pertama tengah dipersengketakan antara RRC, Taiwan, dan Jepang; sementara yang disebut belakangan diperebutkan Korea Selatan dan RRC. Langkah tersebut direspon Korea Selatan dengan memperluas jangkauan ADIZ-nya yang beririsan langsung dengan East China ADIZ pada Desember 2013. Alhasil terjadi peningkatan ketegangan di langit Asia Timur.
Kemudian langkah kontroversial tersebut dipadukan dengan mendalilkan suatu konsep ADIZ baru yang berbeda jauh dengan praktik-praktik sebelumnya. Beijing berupaya mengatur navigasi pada ruang udara yang bukan merupakan wilayah teritorialnya. Pesawat sipil maupun militer diwajibkan melaporkan rencana penerbangan (flight plan) ketika melintasi East China Sea ADIZ, tidak peduli apakah berintensi memasuki wilayah RRC atau hanya sekedar lewat. Dengan kata lain, Beijing berupaya menciptakan kontrol atas East China Sea ADIZ melalui langkah administrasi.
Sejauh ini penetapan ADIZ diluar wilayah kedaulatan suatu negara tidak atau belum dipandang sebagai pelanggaran terhadap hukum internasional (Dutton, 2009). Namun, ketika Beijing berupaya memiliki kontrol administratif, hal ini dapat diartikan sebagai suatu langkah guna mengklaim teritorinya (Lamont, 2014) - yang dipersengketakan dengan Taiwan, Korea Selatan, dan Jepang.
Sebelum East China Sea ADIZ diberlakukan, tidak ada negara yang menetapkan kontrol administratif terhadap ADIZ-nya. Amerika Serikat dengan tegas menyatakan, melalui the US Navy Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations (2007), bahwa ADIZ memang menciptakan kewajiban untuk memantau, tetapi bukan merupakan suatu bentuk klaim kedaulatan (not a claim of sovereignty but an obligation to monitor).
Alhasil ADIZ yang ditetapkan Beijing pada November 2013 menguji tatanan hukum internasional; tepatnya apakah dapat berevolusi menjadi upaya klaim kedaulatan melalui keberadaan kontrol administratif atau hanya diterima sebatas wujud instrumen pertahanan belaka. Jika kedepannya semakin banyak negara yang menolak konsep dan keberlakuan East China Sea ADIZ, bisa jadi ICAO terpaksa turun tangan guna mengatur ADIZ.
Seandainya terjadi, kehadirannya dapat menjadi pisau bermata dua bagi negara-negara yang telah maupun akan menetapkan ADIZ mengingat keselamatan penerbangan sipil merupakan prioritas ICAO. Mungkin saja ICAO akan merombak total konsep ADIZ, siapa yang tahu?
Jelasnya, mimpi merealisasikan ADIZ sebagai hukum kebiasaan internasional (international customary law) terasa masih sangat jauh.
Indonesia dan Rancangan ADIZ Ideal
Republik ini seharusnya diuntungkan dengan fenomena Washington DC ADIZ hingga East China Sea ADIZ. Implikasi yang terakhir di langit Asia Timur dapat dijadikan bahan pembelajaran guna menentukan arah kebijakan pertahanan Indonesia yang seyogyanya menjamin keselamatan penerbangan sipil sekaligus kepentingan nasional.
Sebagai anggota masyarakat dunia yang bertanggung jawab, sebaiknya Indonesia tidak memperkeruh suasana dengan menetapkan ADIZ yang berpotensi menuai protes internasional. Fungsi ADIZ idealnya dipandang murni sebagai instrumen pertahanan dan tidak menyinggung ranah politik. Godaannya memang sangat nyata, tengoklah Kepulauan Natuna!
Menetapkan ADIZ di langit Natuna layaknya East China Sea ADIZ berpotensi menjadi senjata makan tuan, baik guna mengamankan kedaulatan atas Kepulauan Natuna hingga upaya mengambilalih pengelolaan ruang udara diatasnya dari tangan Singapura (atau lebih dikenal sebagai Natuna FIR). Indonesia akan dianggap sebagai negara yang egois dan sewenang-wenang, lalu menjadi target pembalasan (retaliation) negara lain. Bayangkan jika negara lain mengikuti dengan menetapkan ADIZ berdasarkan konsep tersebut di langit Natuna, jelas akan semakin rumit kedudukan kita.
Indonesia dapat belajar dari kebijakan Amerika Serikat yang menetapkan bahwa setiap pesawat yang melintasi ADIZ tanpa intensi memasuki wilayah negara tidak diwajibkan untuk melapor maupun memberikan flight plan kepada Federal Aviation Administration (FAA); terlepas dari jangkauan luar biasa ADIZ Amerika Serikat serta kemampuan US Air Force di Pasifik. Justru kebijakan ini dapat menjadi ajang pembuktian bagi TNI Angkatan Udara untuk bertindak berdasarkan kebutuhan utama, yaitu fungsi pertahanan bukan ekspansi.
Berkaca dari ADIZ Korea Selatan yang melebar hingga Pyongyang, terlepas keadaan geografis serta kenyataan secara teknis kedua Korea masih berperang, akan sangat bijak jika Indonesia tidak menetapkan ADIZ yang mencakup ibu kota negara lain. Bagaimana perasaan kita jika suatu negara menetapkan ADIZ yang meliputi Jakarta, Medan, atau Banda Aceh?
Dengan semangat memelihara perdamaian di ASEAN, Indonesia bahkan dapat berinisiatif mengajak Thailand, Myanmar, Vietnam, Malaysia, Singapura dan Filipina untuk merancang ASEAN ADIZ. Mumpung beberapa negara tersebut belum menetapkan, mengapa tidak sekalian dirancang satu ADIZ yang melindungi kawasan regional dari ancaman asing? Sungguh ironis jika masing-masing negara ASEAN masih menganggap satu sama lain sebagai ancaman ditengah ekspansi RRC di Laut Cina Selatan.
Sebagai perbandingan, Kanada dan Amerika Serikat sendiri telah menciptakan suatu ADIZ bersama yang dinamakan North American Aerospace Defence Command (NORAD). Menarik memperhatikan bagaimana supermasi sipil diterjemahkan dengan penunjukkan FAA dan Transport Canada sebagai operator pelaksana. Lebih jauh lagi, ternyata ADIZ di Amerika Serikat tidak selalu berbicara tentang ancaman serangan udara. Code of Federal Regulations 14 CFR Part 99 menyatakan ADIZ di selatan negara ini juga dirancang untuk memerangi penyelundupan narkoba sejak tahun 1980an.
Sedikit intermezzo terkait konvensi hukum laut sehubungan dengan ekspansi RRC, mungkin pemanasan global yang kini terjadi ternyata ada manfaatnya. Jika wilayah yang dipersengketakan tenggelam, jelas tidak ada yang dapat diklaim sehingga otomatis menghilangkan (potensi) konflik.
Akhir kata, rencana penetapan ADIZ harus diimbangi dengan kemampuan biro hukum dan penerbang tempur TNI Angkatan Udara memahami Pasal 3bis Konvensi Chicago dengan baik. Instrumen hukum ini memastikan pesawat sipil harus dijamin keselamatannya oleh militer, terutama jika tersasar atau membutuhkan bantuan (aircraft in distress) - beberapa ahli hukum memandang pasal tersebut telah menjadi jus cogens sehingga keberlakuannya tidak dipengaruhi apakah sudah diratifikasi atau belum.
Pekerjaan rumah yang berat bagi segenap jajaran TNI Angkatan Udara mengingat kegagalan menerjemahkan Pasal 3bis Konvensi Chicago dalam operasi militer berarti menjadikan keselamatan penerbangan sipil sebagai taruhan. Jika terjadi, semoga tidak pernah, (ADIZ) Indonesia akan dikucilkan oleh dunia penerbangan internasional serta ICAO.
*) Ridha Aditya Nugraha adalah Manajer riset Air Power Centre of Indonesia, Jakarta; anggota German Aviation Research Society, Bonn. Alumnus International Institute of Air and Space Law, Universiteit Leiden dan penerima Beasiswa Pendidikan Indonesia LPDP. Saat ini berkarya dengan menjadi konsultan hukum di ibu kota Jakarta; dosen tamu untuk mata kuliah hukum udara dan ruang angkasa di Universitas Katolik Indonesia Atma Jaya, Jakarta; serta tenaga ahli sekaligus pemateri di Institute of Air and Space Law Aerohelp, Saint Petersburg.
Suatu zona identifikasi diciptakan guna memperoleh informasi apakah pesawat, baik sipil (civilian aircraft) maupun militer (state aircraft), merupakan ancaman atau bukan. Jangkauan zona yang dikenal sebagai ADIZ bervariasi tergantung doktrin pertahanan dan supermasi sipil suatu negara; tepatnya antara puluhan hingga ratusan kilometer terhitung mulai dari batas terluar wilayah kedaulatan - sejauh ini tidak ada standar baku. Alhasil berbicara ADIZ berarti identik dengan hak, kewajiban, dan praktik negara baik pada ruang udara teritorial maupun non-teritorial.
Ketika Perang Dingin berakhir, keberadaan ADIZ sempat diabaikan mengingat warga dunia berupaya menahan diri dalam rangka mempromosikan perdamaian serta meredakan ketegangan antara Timur-Barat. Dua dekade sebelumnya, ADIZ sendiri telah mulai kehilangan makna ketika rudal balistik antarbenua (intercontinental ballistic missile atau ICBM) berhasil diciptakan. Jika sebelumnya serangan udara dilakukan oleh pesawat tempur, keberadaan ICBM telah mengubah paradigma tersebut.
Tragedi 9/11-lah yang membangkitkan ADIZ dari mati suri. Dunia terperanjat melihat bagaimana pesawat sipil dapat diubah menjadi senjata. Mengingat pesawat yang dibajak melayani rute lokal, terbukti ancaman serangan udara tidak selalu berasal dari luar. Amerika Serikat merespon dengan menciptakan dua ADIZ baru, yakni Washington DC dan New York; hanya saja yang terakhir ini tidak berumur panjang akibat tekanan dunia penerbangan sipil. Tersisa satu, Aircraft Owners and Pilot Associations (AOPA) bahkan sempat menentang penetapan Washington DC ADIZ dengan dalil memberatkan tugas pilot dan petugas ATC.
Menariknya ADIZ tidak diatur dalam magna carta hukum udara, yaitu Konvensi Chicago (the Chicago Convention of 1944) maupun konvensi internasional lain. Elaborasi lebih lanjut terhadap premis tersebut ialah penetapan ADIZ tidak atau belum dilarang oleh International Civil Aviation Organization (ICAO). Baik negara maju maupun negara berkembang, walaupun hanya sejumlah kecil yang telah menetapkan ADIZ, sepakat memandang instrumen ini sebagai perwujudan hak untuk mempertahankan diri (self-defense) sebagaimana termuat dalam Piagam PBB.
Instrumen Pertahanan atau Upaya Klaim Kedaulatan?
RRC menggebrak dunia ketika mencetuskan East China Sea ADIZ pada 23 November 2013. Apa yang dilakukan negara tirai bambu memang merupakan haknya sebagai negara berdaulat. Namun, menjadi lain soal ketika penetapan ADIZ menuai kontroversi dunia internasional.
Negara ini menaruh Kepulauan Senkaku/Diaoyu serta Ieodo/Suyan Reef ke dalam East China Sea ADIZ. Hingga saat ini, wilayah yang disebut pertama tengah dipersengketakan antara RRC, Taiwan, dan Jepang; sementara yang disebut belakangan diperebutkan Korea Selatan dan RRC. Langkah tersebut direspon Korea Selatan dengan memperluas jangkauan ADIZ-nya yang beririsan langsung dengan East China ADIZ pada Desember 2013. Alhasil terjadi peningkatan ketegangan di langit Asia Timur.
Kemudian langkah kontroversial tersebut dipadukan dengan mendalilkan suatu konsep ADIZ baru yang berbeda jauh dengan praktik-praktik sebelumnya. Beijing berupaya mengatur navigasi pada ruang udara yang bukan merupakan wilayah teritorialnya. Pesawat sipil maupun militer diwajibkan melaporkan rencana penerbangan (flight plan) ketika melintasi East China Sea ADIZ, tidak peduli apakah berintensi memasuki wilayah RRC atau hanya sekedar lewat. Dengan kata lain, Beijing berupaya menciptakan kontrol atas East China Sea ADIZ melalui langkah administrasi.
Sejauh ini penetapan ADIZ diluar wilayah kedaulatan suatu negara tidak atau belum dipandang sebagai pelanggaran terhadap hukum internasional (Dutton, 2009). Namun, ketika Beijing berupaya memiliki kontrol administratif, hal ini dapat diartikan sebagai suatu langkah guna mengklaim teritorinya (Lamont, 2014) - yang dipersengketakan dengan Taiwan, Korea Selatan, dan Jepang.
Sebelum East China Sea ADIZ diberlakukan, tidak ada negara yang menetapkan kontrol administratif terhadap ADIZ-nya. Amerika Serikat dengan tegas menyatakan, melalui the US Navy Commander’s Handbook on the Law of Naval Operations (2007), bahwa ADIZ memang menciptakan kewajiban untuk memantau, tetapi bukan merupakan suatu bentuk klaim kedaulatan (not a claim of sovereignty but an obligation to monitor).
Alhasil ADIZ yang ditetapkan Beijing pada November 2013 menguji tatanan hukum internasional; tepatnya apakah dapat berevolusi menjadi upaya klaim kedaulatan melalui keberadaan kontrol administratif atau hanya diterima sebatas wujud instrumen pertahanan belaka. Jika kedepannya semakin banyak negara yang menolak konsep dan keberlakuan East China Sea ADIZ, bisa jadi ICAO terpaksa turun tangan guna mengatur ADIZ.
Seandainya terjadi, kehadirannya dapat menjadi pisau bermata dua bagi negara-negara yang telah maupun akan menetapkan ADIZ mengingat keselamatan penerbangan sipil merupakan prioritas ICAO. Mungkin saja ICAO akan merombak total konsep ADIZ, siapa yang tahu?
Jelasnya, mimpi merealisasikan ADIZ sebagai hukum kebiasaan internasional (international customary law) terasa masih sangat jauh.
Indonesia dan Rancangan ADIZ Ideal
Republik ini seharusnya diuntungkan dengan fenomena Washington DC ADIZ hingga East China Sea ADIZ. Implikasi yang terakhir di langit Asia Timur dapat dijadikan bahan pembelajaran guna menentukan arah kebijakan pertahanan Indonesia yang seyogyanya menjamin keselamatan penerbangan sipil sekaligus kepentingan nasional.
Sebagai anggota masyarakat dunia yang bertanggung jawab, sebaiknya Indonesia tidak memperkeruh suasana dengan menetapkan ADIZ yang berpotensi menuai protes internasional. Fungsi ADIZ idealnya dipandang murni sebagai instrumen pertahanan dan tidak menyinggung ranah politik. Godaannya memang sangat nyata, tengoklah Kepulauan Natuna!
Menetapkan ADIZ di langit Natuna layaknya East China Sea ADIZ berpotensi menjadi senjata makan tuan, baik guna mengamankan kedaulatan atas Kepulauan Natuna hingga upaya mengambilalih pengelolaan ruang udara diatasnya dari tangan Singapura (atau lebih dikenal sebagai Natuna FIR). Indonesia akan dianggap sebagai negara yang egois dan sewenang-wenang, lalu menjadi target pembalasan (retaliation) negara lain. Bayangkan jika negara lain mengikuti dengan menetapkan ADIZ berdasarkan konsep tersebut di langit Natuna, jelas akan semakin rumit kedudukan kita.
Indonesia dapat belajar dari kebijakan Amerika Serikat yang menetapkan bahwa setiap pesawat yang melintasi ADIZ tanpa intensi memasuki wilayah negara tidak diwajibkan untuk melapor maupun memberikan flight plan kepada Federal Aviation Administration (FAA); terlepas dari jangkauan luar biasa ADIZ Amerika Serikat serta kemampuan US Air Force di Pasifik. Justru kebijakan ini dapat menjadi ajang pembuktian bagi TNI Angkatan Udara untuk bertindak berdasarkan kebutuhan utama, yaitu fungsi pertahanan bukan ekspansi.
Berkaca dari ADIZ Korea Selatan yang melebar hingga Pyongyang, terlepas keadaan geografis serta kenyataan secara teknis kedua Korea masih berperang, akan sangat bijak jika Indonesia tidak menetapkan ADIZ yang mencakup ibu kota negara lain. Bagaimana perasaan kita jika suatu negara menetapkan ADIZ yang meliputi Jakarta, Medan, atau Banda Aceh?
Dengan semangat memelihara perdamaian di ASEAN, Indonesia bahkan dapat berinisiatif mengajak Thailand, Myanmar, Vietnam, Malaysia, Singapura dan Filipina untuk merancang ASEAN ADIZ. Mumpung beberapa negara tersebut belum menetapkan, mengapa tidak sekalian dirancang satu ADIZ yang melindungi kawasan regional dari ancaman asing? Sungguh ironis jika masing-masing negara ASEAN masih menganggap satu sama lain sebagai ancaman ditengah ekspansi RRC di Laut Cina Selatan.
Sebagai perbandingan, Kanada dan Amerika Serikat sendiri telah menciptakan suatu ADIZ bersama yang dinamakan North American Aerospace Defence Command (NORAD). Menarik memperhatikan bagaimana supermasi sipil diterjemahkan dengan penunjukkan FAA dan Transport Canada sebagai operator pelaksana. Lebih jauh lagi, ternyata ADIZ di Amerika Serikat tidak selalu berbicara tentang ancaman serangan udara. Code of Federal Regulations 14 CFR Part 99 menyatakan ADIZ di selatan negara ini juga dirancang untuk memerangi penyelundupan narkoba sejak tahun 1980an.
Sedikit intermezzo terkait konvensi hukum laut sehubungan dengan ekspansi RRC, mungkin pemanasan global yang kini terjadi ternyata ada manfaatnya. Jika wilayah yang dipersengketakan tenggelam, jelas tidak ada yang dapat diklaim sehingga otomatis menghilangkan (potensi) konflik.
Akhir kata, rencana penetapan ADIZ harus diimbangi dengan kemampuan biro hukum dan penerbang tempur TNI Angkatan Udara memahami Pasal 3bis Konvensi Chicago dengan baik. Instrumen hukum ini memastikan pesawat sipil harus dijamin keselamatannya oleh militer, terutama jika tersasar atau membutuhkan bantuan (aircraft in distress) - beberapa ahli hukum memandang pasal tersebut telah menjadi jus cogens sehingga keberlakuannya tidak dipengaruhi apakah sudah diratifikasi atau belum.
Pekerjaan rumah yang berat bagi segenap jajaran TNI Angkatan Udara mengingat kegagalan menerjemahkan Pasal 3bis Konvensi Chicago dalam operasi militer berarti menjadikan keselamatan penerbangan sipil sebagai taruhan. Jika terjadi, semoga tidak pernah, (ADIZ) Indonesia akan dikucilkan oleh dunia penerbangan internasional serta ICAO.
*) Ridha Aditya Nugraha adalah Manajer riset Air Power Centre of Indonesia, Jakarta; anggota German Aviation Research Society, Bonn. Alumnus International Institute of Air and Space Law, Universiteit Leiden dan penerima Beasiswa Pendidikan Indonesia LPDP. Saat ini berkarya dengan menjadi konsultan hukum di ibu kota Jakarta; dosen tamu untuk mata kuliah hukum udara dan ruang angkasa di Universitas Katolik Indonesia Atma Jaya, Jakarta; serta tenaga ahli sekaligus pemateri di Institute of Air and Space Law Aerohelp, Saint Petersburg.
| Catatan Redaksi: Artikel Kolom ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline |