Apakah Perjanjian Eksklusif Termasuk Pelanggaran Persaingan Usaha?

PERTANYAAN

Apakah perjanjian penyediaan jasa internet dan/atau telekomunikasi antara developer dengan PT penyedia jasa yang bersifat eksklusif (hanya boleh disediakan oleh PT penyedia jasa) berpotensi melanggar peraturan perundang-undangan tentang persaingan usaha tidak sehat dan cenderung memonopoli?

ULASAN LENGKAP

Terima kasih atas pertanyaan Anda.

Artikel di bawah ini adalah pemutakhiran dari artikel dengan judul sama, yang dibuat oleh Alfin Sulaiman, S.H., M.H., dan dipublikasikan pada 12 September 2014.

Pengertian Perjanjian Tertutup

Dalam UU 5/1999 sebagaimana telah diubah oleh UU Cipta Kerja, diatur mengenai perjanjian tertutup yang merupakan suatu perjanjian yang dilarang dan berpotensi melanggar peraturan persaingan usaha.

Sebelum menentukan apakah suatu perjanjian penyediaan jasa yang bersifat eksklusif dapat digolongkan sebagai perjanjian tertutup yang dilarang, perlu kita telaah terlebih dahulu definisi dan kriteria dari suatu perjanjian tertutup sebagaimana diatur di dalam UU Nomor 5/1999 dan Peraturan KPPU 5/2011 tentang pedoman Pasal 15 UU 5/1999.

Merujuk pada Bab III Lampiran Peraturan KPPU 5/2011, perjanjian tertutup didefinisikan sebagai berikut;

Perjanjian Tertutup (exclusive agreement) adalah perjanjian antara pelaku usaha selaku pembeli dan penjual untuk melakukan kesepakatan secara eksklusif yang dapat berakibat menghalangi atau menghambat pelaku usaha lain untuk melakukan kesepakatan yang sama. Di samping penetapan harga, hambatan vertikal lain yang merupakan hambatan bersifat non-harga seperti yang termuat dalam perjanjian eksklusif adalah pembatasan akses penjualan atau pasokan, serta pembatasan wilayah dapat dikategorikan sebagai perjanjian tertutup.

Bentuk Perjanjian Tertutup

Kemudian, pengaturan larangan perjanjian tertutup sebagai salah satu perjanjian yang dilarang secara spesifik diatur dalam Pasal 15 UU 5/1999 dan Bab III Lampiran Peraturan KPPU 5/2011. Berdasarkan pasal tersebut, beberapa bentuk perjanjian tertutup adalah:[1]

1. Exclusive Dealing Distribution

Menurut Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999, perjanjian yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang hanya akan memasok atau tidak memasok kembali barang dan/atau jasa tersebut kepada pihak tertentu dan/atau pada tempat tertentu (exclusive dealing distribution). Berikut adalah bunyi pasalnya:

Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan atau jasa hanya akan memasok[2] atau tidak memasok kembali barang dan atau jasa tersebut kepada pihak tertentu dan atau pada tempat tertentu.

2. Tying Agreement

Menurut Pasal 15 ayat (2) UU 5/1999, perjanjian yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan/atau jasa tertentu harus bersedia membeli barang dan/atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok (tying agreement). Bunyi pasal tersebut adalah:

Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian dengan pihak lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan atau jasa tertentu harus bersedia membeli barang dan atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok.

3. Tying Agreement Dikaitkan dengan Potongan Harga

Perjanjian tersebut mengacu pada Pasal 15 ayat (3) huruf a UU 5/1999, yaitu perjanjian mengenai harga atau potongan harga tertentu atas barang dan/atau jasa yang memuat persyaratan bahwa pelaku usaha yang menerima barang dan/atau jasa dari pelaku usaha pemasok harus bersedia membeli barang dan/atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok (tying agreement dikaitkan dengan potongan harga). Bunyi pasalnya adalah:

Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian mengenai harga atau potongan harga tertentu atas barang dan atau jasa, yang memuat persyaratan bahwa pelaku usaha yang menerima barang dan atau jasa dari pelaku usaha pemasok:

1. harus bersedia membeli barang dan atau jasa lain dari pelaku usaha pemasok

4. Exclusive Dealing Dikaitkan dengan Potongan Harga

Berdasarkan Pasal 15 ayat (3) huruf b UU 5/1999, perjanjian mengenai harga atau potongan harga tertentu atas barang dan/atau jasa yang memuat persyaratan bahwa pelaku usaha yang menerima barang dan/atau jasa dari pelaku usaha pemasok tidak akan membeli barang dan/atau jasa yang sama atau sejenis dari pelaku usaha lain yang menjadi pesaing dari pelaku usaha pemasok (exclusive dealing dikaitkan dengan potongan harga). Bunyi pasal tersebut adalah:

Pelaku usaha dilarang membuat perjanjian mengenai harga atau potongan harga tertentu atas barang dan atau jasa, yang memuat persyaratan bahwa pelaku usaha yang menerima barang dan atau jasa dari pelaku usaha pemasok:

2. tidak akan membeli barang dan atau jasa yang sama atau sejenis dari pelaku usaha lain yang menjadi pesaing dari pelaku usaha pemasok.

Berkaitan dengan pertanyaan Anda, apabila mengacu pada pengaturan larangannya secara harfiah sebagaimana disebutkan di atas, suatu perjanjian penyediaan jasa internet dan/atau telekomunikasi antara developer dengan PT penyedia jasa yang bersifat eksklusif, di mana hanya boleh disediakan oleh PT penyedia jasa, berpotensi memenuhi unsur-unsur exclusive dealing distribution sebagai suatu perjanjian yang dilarang Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999. Hal ini terjadi ketika pelaku usaha membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima produk hanya akan memasok produk tersebut kepada pihak tertentu saja.

Selain itu, perlu ditelaah juga apakah suatu perjanjian yang bersifat eksklusif yang mengandung ketentuan di atas merupakan perjanjian yang mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat, sehingga melanggar Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999.

Meninjau dari susunan frasanya, Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999 dirumuskan secara per se illegal, yang mana pendekatan per se illegal dipergunakan dalam pasal-pasal yang menyatakan istilah “dilarang”, tanpa anak kalimat “…yang dapat mengakibatkan...”.[3]

Oleh karena itu, ketika pelaku usaha membuat perjanjian dengan pelaku usaha lain yang memuat persyaratan bahwa pihak yang menerima barang dan/atau jasa hanya akan memasok atau tidak akan memasok kembali barang dan/atau jasa tersebut kepada pihak tertentu dan/atau pada tempat tertentu, tanpa harus menunggu munculnya akibat dari perbuatan tersebut, pelaku usaha yang membuat perjanjian tertutup tersebut seharusnya sudah langsung dapat dikenakan pasal ini.[4]

Baca juga: Perspektif Hukum Persaingan Usaha Terhadap Perjanjian Tertutup

Prinsip Rule of Reason

Namun, dalam praktiknya, perjanjian tertutup ternyata tidak serta-merta hanya menimbulkan dampak negatif dan persaingan usaha tidak sehat, tetapi juga mempunyai dampak yang positif bagi persaingan usaha. Maka, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (“KPPU”) dalam menangani kasus perjanjian tertutup memakai prinsip rule of reason.[5] Prinsip ini diterapkan dengan memerlukan penelitian secara lebih mendalam tentang apakah suatu tindakan dapat menimbulkan praktik monopoli yang bersifat menghambat persaingan.[6]

Perbedaan antara dampak positif dan dampak negatif dari perjanjian tertutup dapat ditetapkan dengan mempelajari latar belakang atau alasan mengapa pelaku usaha membuat perjanjian tertutup dan menganalisis akibat atau dampak dari dibuatnya perjanjian tertutup tersebut.[7]

Baca juga: Pendekatan Per Se Illegal dan Rule of Reason dalam Persaingan Usaha

Dampak Positif dan Negatif dari Pelaksanaan Perjanjian Tertutup

Dampak positif dibuatnya perjanjian tertutup secara umum antara lain:[8]

1. Peningkatan spesialisasi antara produsen-distributor akan meningkatkan skala ekonomis masing-masing pihak, sekaligus mengurangi unsur ketidakpastian dalam proses distribusi.
2. Pengurangan biaya transaksi antara produsen-distributor sehingga terjadi peningkatan efisiensi.
3. Peningkatan kepastian dalam melakukan usaha bagi pelaku usaha yang terikat dalam suatu perjanjian tertutup.
4. Mengurangi perilaku distributor mengambil kesempatan (peluang) arbitrage. Hal ini terjadi bila seorang membeli produk yang cukup banyak, kemudian dijual ke pasar yang lain sehingga mendapat keuntungan dari perbedaan harga jual pada pasar yang berbeda. Dampak tindakan arbitrage ini akan mengganggu pangsa pasar (market share) produsen yang sama di wilayah lain.

Sedangkan dampak negatif yang bisa disebabkan oleh dilaksanakannya perjanjian tertutup secara umum adalah:[9]

1. Peningkatan hambatan masuk pasar bagi pelaku usaha potensial dan penutupan akses bagi pelaku usaha pesaing.
2. Potensial terjadinya pembagian wilayah.
3. Memungkinkan bagi pelaku usaha untuk meningkatkan kekuatan pasar, yang kemudian akan melakukan diskriminasi harga untuk memaksimalkan profit.
4. Bagi konsumen, pasar menjadi tidak kompetitif karena pelaku usaha pada umumnya akan menetapkan harga yang lebih tinggi sehingga konsumen harus membayar harga yang lebih mahal.

Dampak positif dan negatif dari pelaksanaan perjanjian tertutup selengkapnya dapat Anda temukan dalam Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

Namun, penting untuk diketahui bahwa Peraturan KPPU 5/2011 memberikan penjelasan bahwa pelaku usaha yang melakukan perjanjian tertutup berpotensi untuk cenderung memonopoli, karena strategi perjanjian tertutup secara jelas akan mengganggu persaingan dan selanjutnya akan merugikan konsumen.[10]

Bentuk hambatan masuk ke pasar dan/atau penutupan akses oleh pelaku usaha tertentu terhadap pelaku usaha lainnya (pesaing) terjadi apabila pelaku usaha yang mempraktikkan perjanjian tertutup kemudian menciptakan hambatan vertikal (vertical restraint), terutama terhadap akses terhadap jaringan distribusi serta pemasaran.[11] Akibat dari adanya perjanjian tertutup tersebut, maka pelaku usaha pesaing akan mengalami kesulitan dalam bentuk:[12]

1. Biaya untuk membangun jaringan integrasi sendiri dalam bentuk kontrak/perjanjian dengan distributor/pemasok.
2. Biaya untuk koordinasi dengan distributor/pemasok.
3. Adanya kemungkinan terjadinya pembagian wilayah antar pelaku usaha sebagai akibat dari perjanjian eksklusif, sehingga sulit bagi pengusaha baru untuk memasuki wilayah tertentu.

Dengan adanya hambatan (barrier to entry), maka potensi pelaku usaha akan berlaku sebagai monopolis atau perusahaan dominan akan sangat besar. Akibatnya, konsumen akan dirugikan karena harus membayar dengan harga yang lebih tinggi dari harga persaingan, yang kemudian akan menimbulkan welfare loss (kesejahteraan yang hilang).[13]

Setelah KPPU mempelajari latar belakang dibuatnya dan menganalisis dampak dari pelaksanaan perjanjian tertutup, KPPU kemudian menentukan untuk dapat membuktikan bahwa suatu perjanjian tertutup melanggar atau tidak melanggar ketentuan Pasal 15 UU 5/1999. Pembuktiannya harus dilakukan sesuai dengan tata cara penanganan perkara sebagaimana diatur dalam Pasal 38 s.d. 43 UU 5/1999 dan Pasal 118 angka 1 s.d. 4 Perppu Cipta Kerja yang mengubah Pasal 44 s.d. 47 UU 5/1999.[14]

Dalam hal setelah dilaksanakannya tata cara penanganan perkara oleh KPPU, kemudian terbukti secara cukup dan patut bahwa perjanjian tertutup telah memenuhi kriteria di bawah ini, maka tanpa memerlukan pembuktian lebih lanjut, perjanjian tertutup harus dinyatakan telah memenuhi kriteria pelanggaran Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999:[15]

1. Perjanjian tertutup yang dilakukan harus menutup volume perdagangan secara substansial atau mempunyai potensi untuk melakukan hal tersebut. Berdasarkan Pasal 4 UU 5/1999, ukuran yang digunakan adalah apabila akibat dilakukannya perjanjian tertutup ini, pengusaha memiliki pangsa 10% atau lebih.
2. Perjanjian tertutup dilakukan oleh pelaku usaha yang memiliki kekuatan pasar, dan kekuatan tersebut dapat semakin bertambah karena strategi perjanjian tertutup yang dilakukan. Ukuran kekuatan pasar adalah sesuai dengan Pasal 4 UU 5/1999 yaitu memiliki pangsa pasar 10% atau lebih.

Baca juga: Larangan Praktik Monopoli Lengkap dengan Sanksinya

Kesimpulannya, apabila merujuk pada pertanyaan yang disampaikan, suatu perjanjian penyediaan jasa internet dan/atau telekomunikasi antara developer dengan PT penyedia jasa yang bersifat eksklusif, di mana jasa hanya boleh disediakan oleh satu pihak saja (yaitu PT penyedia jasa), maka perjanjian ini dapat berpotensi memenuhi unsur-unsur perjanjian tertutup dalam bentuk exclusive dealing distribution yang dilarang, sebagaimana dirumuskan dalam Pasal 15 ayat (1) UU 5/1999.

Namun selanjutnya, untuk menentukan apakah perjanjian tersebut menimbulkan praktik monopoli yang bersifat menghambat persaingan usaha sehingga melanggar Pasal 15 UU 5/1999, menurut hemat kami, harus diteliti lebih mendalam lagi yang didasari oleh penilaian KPPU khususnya mengenai latar belakang atau alasan mengapa pelaku usaha membuat perjanjian tertutup, dan analisis akibat atau dampak dari dibuatnya perjanjian tertutup tersebut.

Selain itu, dapat dianggap sebagai perjanjian tertutup yang melanggar peraturan perundang-undangan tentang persaingan usaha tidak sehat dalam hal suatu perjanjian tersebut telah jelas dan terbukti secara nyata;

1. menutup atau berpotensi menutup volume perdagangan secara substansial di mana pengusaha memiliki pangsa pasar 10% atau lebih; dan
2. dilakukan oleh pelaku usaha yang memiliki kekuatan pasar sebesar 10% atau lebih.

Baca juga: Persaingan Usaha dalam Menuju Ekonomi yang Transparan

Perkaya riset hukum Anda dengan analisis hukum terbaru dwibahasa, serta koleksi terjemahan peraturan yang terintegrasi dalam Hukumonline Pro, pelajari lebih lanjut di sini.

Demikian jawaban dari kami, semoga bermanfaat.

Dasar Hukum:

1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat;
2. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja;
3. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang;
4. Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Nomor 5 Tahun 2011 tentang Pedoman Pasal 15 (Perjanjian Tertutup) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

Referensi:

Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017.

---

[1] Bab III Lampiran Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Nomor 5 Tahun 2011 tentang Pedoman Pasal 15 (Perjanjian Tertutup) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“Peraturan KPPU 5/2011”).

[2] Lihat Penjelasan Pasal 15 ayat (1) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat yang menjelaskan bahwa “memasok” adalah menyediakan pasokan, baik barang maupun jasa, dalam kegiatan jual beli, sewa menyewa, sewa beli, dan sewa guna usaha (leasing).

[3] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 66.

[4] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 126.

[5] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 126.

[6] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 66.

[7] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 127.

[8] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[9] Andi Fahmi Lubis (et. al.). Hukum Persaingan Usaha. Jakarta: Komisi Pengawas Persaingan Usaha, 2017, hal. 127.

[10] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[11] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[12] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[13] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[14] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.

[15] Bab IV Lampiran Peraturan KPPU 5/2011.