Jumat, 25 December 2009 Aturan penyadapan seyogyanya tidak dipandang sebagai ancaman bagi siapapun, melainkan sebagai jaminan penegakan hukum yang benar dan perlindungan hak asasi warga negara.

Halo, halo.

Halo.

Opo yang.

Halo, Pak.

Pak Ritonga tadi nelpon, dek e iku rasane besok iku rapat sampek jam songo.

Jam songo opo?

Yo sampek jam songo anu isuk, tapi muk diluk thok. De e mlebu setengah delapan onok rapat.

 

Kalau anda sempat hadir di Mahkamah Konstitusi (MK) atau setidaknya menonton siaran langsung stasiun televisi nasional pada 3 November lalu, tentunya tidak asing dengan kutipan dialog di atas. Ya, itulah satu bagian kecil dari rekaman penyadapan komunikasi Anggodo Widjojo dengan sejumlah orang. Yang ditampilkan di atas adalah percakapan antara Anggodo dengan Ong Yuliana Gunawan. Secara utuh, rekaman itu diperdengarkan dalam sidang pengujian UU KPK yang diajukan oleh Chandra M Hamzah dan Bibit Samad Rianto, ketika itu masih berstatus tersangka kasus penyalahgunaan wewenang dan pemerasan.

 

Rekaman penyadapan tersebut kemudian menimbulkan kontroversi. Setiap hari, hampir semua media mengupas bagian demi bagian isi rekaman yang diyakini pihak Chandra-Bibit sebagai bukti adanya rekayasa terhadap kasus mereka. Akhir episodenya sudah kita ketahui semua, happy ending untuk Chandra dan Bibit. Keduanya tidak lagi berstatus tersangka, dan bahkan sudah kembali duduk di kursi Pimpinan KPK.

 

Terlepas dari benar atau tidaknya isi rekaman itu, satu aspek yang agak terlupakan dibahas adalah tentang perlindungan terhadap privasi seorang warga negara Indonesia. Rekaman yang diputar di MK menunjukkan bagaimana ‘mudahnya’ aparat menyusup ke kehidupan pribadi seseorang atas nama penegakan hukum. Faktanya, tidak hanya nama Yuliana yang disebut dalam rekaman itu, tetapi ada juga nama Wisnu, Susno, Ary, dan nama-nama lain. Silakan anda hitung, berapa kehidupan pribadi yang telah disusupi aparat penegak hukum.

 

Jika dicermati, kutipan dialog Anggodo dan Yuliana di atas jelas nuansanya pribadi atau lazim disebut privasi. Hal ini bisa disimpulkan berdasarkan beberapa petunjuk. Pertama, penggunaan bahasa daerah yang menunjukkan bahwa keduanya memiliki bahasa khusus yang biasa mereka pergunakan sehari-hari. Dari bahasa, maka kurang lebih dapat disimpulkan pula bahwa Anggodo dan Yuliana berasal dari atau setidaknya pernah hidup di Jawa Timur.

 

Petunjuk lain adalah penggunaan sapaan khusus “Yang” yang maknanya pasti hanya Anggodo dan Yuliana yang paham. Publik mungkin bisa menduga-duga, “Yang” adalah penggalan kata “Sayang” atau “Yayang”. Namun, terlepas dari itu -dan juga di luar perdebatan relevansi serta materi percakapan yang disadap-, faktanya, ranah pribadi Anggodo dan Yuliana telah diterobos oleh KPK. Dan, kemudian diperdengarkan ke publik.

 

Potensi penyalahgunaan

Mari berandai-andai, anda adalah Anggodo. Laiknya seorang mahluk sosial, anda pasti akan berinteraksi dengan orang lain. Di era informasi ini, beragam alat dapat digunakan untuk berinteraksi. Salah satunya melalui alat komunikasi, termasuk telepon seluler yang lagi tren saat ini. Ketika anda berkomunikasi dengan telepon seluler, tanpa sepengetahuan anda, aparat penegak hukum ternyata melakukan penyadapan ‘hanya’ dengan dasar adanya dugaan tindak pidana. Dan jika anda ‘senaas’ Anggodo, rekaman itu kemudian dibuka ke publik.

 

Dari kaca mata para penggiat anti korupsi, langkah KPK menyadap Anggodo atau orang lain yang diduga melakukan tindak pidana korupsi tentu dapat dibenarkan. Tetapi, muncul pertanyaan, apa atau siapa yang dapat menjamin penyadapan benar-benar dilakukan demi penegakan hukum, bukan kepentingan pribadi atau vested interest lainnya? Lalu, apakah kewenangan penyadapan telah dilengkapi dengan sistem pengawasan yang ketat?

 

Ingat, ‘rumus’ tindak pidana korupsi yang diintrodusir oleh Lord Acton. “Power tends to corrupt, absolute power corrupts absolutely”. Artinya, tanpa pengawasan, maka kewenangan aparat untuk menyadap begitu besar. Implikasinya, peluang untuk disalahgunakan pun cukup besar.

 

Sebagai contoh, walaupun hingga kini masih diperdebatkan, langkah mantan Ketua KPK Antasari Azhar meminta aparatnya menyadap telepon seluler Nasrudin Zulkarnaen. Permintaan itu diduga demi kepentingan pribadi Antasari. Sebagian kalangan berteori, Antasari menyadap Nasrudin karena keduanya memang sedang berseteru. Ekstremnya, bahkan ada yang menghubungkan penyadapan itu dengan rencana pembunuhan Nasrudin. Mantan Direktur PT Putra Rajawali Banjaran itu memang akhirnya mati terbunuh, sedangkan Antasari kini tengah menjalani persidangan dengan dakwaan pembunuhan berencana.

 

Jadi, mengacu pada rumus Lord Acton plus asumsi bahwa tidak semua aparat penegak hukum adalah ‘malaikat’, maka penyadapan seyogyanya memang harus diawasi atau setidaknya diperketat mekanismenya. Dengan begitu, dapat diminimalisir potensi penyalahgunaan wewenang yang dapat merugikan warga negara Indonesia.

 

Saat ini, memang ada sebuah komite pengawas. Dengan komposisi unsur KPK, Departemen Komunikasi dan Informatika, dan pihak operator telekomunikasi, komite diberi tugas melakukan pengawasan agar penyadapan berjalan sesuai koridor hukum. Namun, sebagaimana pernah diutarakan Wakil Ketua KPK Chandra M Hamzah, komite yang dibentuk berdasarkan Permenkominfo No 11/PER/M.KOMINFO/020/2006 ini bekerja dengan melakukan audit terhadap kegiatan penyadapan yang dilakukan KPK. Dengan kata lain, komite mulai bekerja setelah penyadapan dilakukan selama periode tertentu.

 

Di sini terlihat masih ada celah penyalahgunaan wewenang, karena peran komite pengawas sebatas represif bukan preventif. Kewenangan komite pengawas tampaknya tidak bisa menjangkau sampai pada saat rencana penyadapan itu diajukan pertama kali. Yang terjadi selama ini adalah mekanisme internal yang menentukan apakah rencana penyadapan disetujui atau tidak. Kita semua mahfum, sesuatu yang berlabel internal biasanya bersifat tertutup, dan tertutup identik dengan tidak transparan.

 

Di KPK, misalnya, standard operating procedures (SOP) hanya mensyaratkan persetujuan pimpinan untuk melakukan penyadapan. Makanya, dalam kasus Antasari,  penyadapan terhadap Nasrudin berhasil dilakukan karena usulan Antasari disetujui oleh Pimpinan KPK lainnya. Penyadapan Nasrudin pada akhirnya memang hanya beberapa bulan berjalan karena disimpulkan tidak ada hubungannya dengan tindak pidana korupsi. Namun, lagi-lagi, siapa bisa menjamin informasi hasil penyadapan Nasrudin yang hanya beberapa bulan itu tidak disalahgunakan. Misalnya, untuk rencana pembunuhan. Sekali lagi, coba bayangkan diri anda adalah almarhum Nasrudin Zulkarnaen.

 

Demi due process of law

Dari uraian di atas, maka dapat disimpulkan bahwa kewenangan penyadapan seyogyanya memang harus diatur dengan jelas, termasuk di dalamnya mekanisme pengawasan yang ketat. Aturan jelas tidak semata-mata demi perlindungan privasi seseorang, lebih dari itu adalah untuk menegakkan due process of law. Marc Webber Tobias dan Roy Davis Petersen dalam “Pre-Trial Criminal Procedure: a Survey of Constitutional Rights” mendefeinisikan due process of law adalah jaminan konstitusi bahwa setiap warga negara berhak atas perlindungan terhadap tindakan pemerintah yang sewenang-wenang.

 

Dengan kaca mata due process of law, langkah Menteri Komunikasi dan Informatika Tifatul Sembiring mewacanakan pembentukan peraturan pemerintah (PP) tentang penyadapan tidak semestinya disambut dengan komentar-komentar pedas. Publik bahkan semestinya mengapresiasi karena terlepas dari substansi draf PP yang dinilai kontroversial, aturan penyadapan merupakan salah satu bentuk jaminan perlindungan agar warga negara tidak menderita karena kesewenang-wenangan pemerintah.

 

Kebetulan saja, Tifatul bad timing ketika mewacanakan PP penyadapan. Politisi PKS itu ‘sialnya’ berbicara ketika publik tengah giat-giatnya mendukung KPK yang disimbolkan sebagai bentuk perlawanan terhadap penyakit korupsi yang semakin kronis di negeri ini. Dukungan itu secara ‘alamiah’ menguat sebagai respon munculnya gelagat pelemahan KPK melalui pembahasan RUU Pengadilan Tipikor di DPR serta kasus Cicak versus Buaya. Tifatul sebagai representasi pemerintah pun dituding memiliki agenda tersirat, yakni pelemahan pemberantasan korupsi (baca: KPK).

 

Tudingan itu memang masih perlu dibuktikan. Tetapi, kalaupun benar seperti yang dituduhkan, Tifatul tentunya sedang beraksi ‘super nekat’. Ia tentu sadar menentang aspirasi publik sama saja bunuh diri politik. Apalagi, Tifatul masih dalam hitungan bulan menduduki kursi menteri. Jadi, selain persoalan bad timing, mencurigai Tifatul berupaya melemahkan KPK sepertinya terlalu prematur. Toh, PP penyadapan belum diberlakukan dan pembahasannya pun masih jauh.  

 

Wacana aturan penyadapan sebenarnya bukan barang baru, kalau tidak mau disebut usang. Sekitar dua tahun lalu, wacana yang sama juga muncul. Pencetusnya bahkan dari internal KPK sendiri. Amien Sunaryadi, ketika itu menjabat Wakil Ketua KPK, dalam sebuah rapat kerja dengan Komisi III DPR, menyuarakan perlunya dibentuk UU Penyadapan. Amien menyadari penyadapan yang dilakukan KPK memiliki dasar hukum yang lemah. Praktis, KPK hanya bersandar pada dua beleid, UU No 30 Tahun 2002 tentang KPK dan UU No 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi. Keduanya tidak mengatur tentang penyadapan secara komprehensif.

 

UU KPK, Pasal 12 ayat (1) huruf a, hanya menyatakan bahwa KPK berwenang melakukan penyadapan dan merekam pembicaraan. Di bagian penjelasannya tertulis “cukup jelas”. Sementara, UU Telekomunikasi memuat lebih banyak pasal dan ayat tentang penyadapan atau perekaman pembicaraan. Lahir tiga tahun sebelum UU KPK, UU Telekomunikasi justru mencantumkan ‘peringatan’ bahayanya penyadapan terhadap privasi.

 

Penjelasan Pasal 40 menyatakan “...pada dasarnya informasi yang dimiliki seseorang adalah hak pribadi yang harus dilindungi sehingga penyadapan harus dilarang”. Melalui Pasal 40, UU Telekomunikasi sepertinya ingin menegaskan bahwa penyadapan pada prinsipnya dilarang. Dan kalaupun dilakukan, harus dengan syarat yang ketat.

 

Makanya, UU Telekomunikasi mengadakan Pasal 42 ayat (2) yang memperkenankan penyadapan dengan syarat atas permintaan tertulis dari Jaksa Agung dan penyidik. Menariknya, pada ayat (1) ditegaskan terlebih dahulu bahwa penyelenggara telekomunikasi wajib menjaga kerahasiaan informasi yang dikirim atau diterima oleh pelanggan telekomunikasi. Namun, kewajiban ini ‘digugurkan’ oleh Pasal 43 yang memberikan imunitas bagi penyelenggara telekomunikasi jika pemberian atau perekaman informasi itu dilakukan atas permintaan pengguna telekomunikasi dan demi kepentingan proses peradilan pidana.

 

Di luar dua kondisi pengecualian itu, Pasal 57 mencantumkan ancaman pidana maksimum dua tahun penjara dan denda paling banyak Rp200 juta bagi penyelenggara telekomunikasi yang melanggar kewajiban sebagaimana diatur Pasal 42 ayat (1).

 

Aturan yang cukup ketat dan ‘galak’ dalam UU Telekomunikasi bisa jadi muncul karena undang-undang ini lahir sebelum gaung pemberantasan korupsi berhembus kencang di republik ini. Selain itu, sesuai dengan namanya, UU Telekomunikasi mungkin dibentuk dengan maksud menertibkan sektor telekomunikasi termasuk di dalamnya para stakeholders seperti penyelenggara, pengguna, dan pemerintah selaku regulator. Makanya, ketentuan yang diatur di dalamnya lebih bernuansa melindungi ketimbang memberi ruang kepada tindakan penyadapan.

 

Terlepas dari itu, UU Telekomunikasi sebenarnya bisa menjadi alas di balik wacana pembentukan aturan penyadapan sebagaimana digulirkan Tifatul Sembiring. Meskipun sudah cukup tegas, masih banyak ‘lubang’ UU Telekomunikasi yang bisa diatur lebih dalam di aturan yang lebih khusus mengatur tentang penyadapan. Salah satunya terkait perlindungan bagi pengguna telekomunikasi. Dan, yang paling rentan menjadi ‘korban’ penyadapan adalah pengguna telepon seluler, karena saat ini orang lebih intens menggunakan telepon seluler nirkabel ketimbang telepon rumah.

 

UU Telekomunikasi mendefinisikan pengguna meliputi pemakai dan pelanggan. Keduanya dibedakan dengan ada atau tidaknya kontrak dalam menggunakan jaringan atau jasa telekomunikasi. Pemakai tanpa kontrak, pelanggan sebaliknya.

 

UU Telekomunikasi dikatakan belum memberikan perlindungan bagi pengguna telekomunikasi, karena yang diatur baru sebatas kewajiban penyelenggara menjaga kerahasiaan. Pelanggaran atas kewajiban ini pun hanya diganjar sanksi pidana penjara dan denda. UU Telekomunikasi tidak memberikan ruang bagi pengguna untuk menempuh upaya hukum lain jika merasa dirugikan karena teleponnya disadap. Misalnya, dengan melayangkan gugatan perdata terhadap penyelenggara.

 

Substansi RPP

Pertanyaannya kini, apakah PP Penyadapan yang disiapkan pemerintah telah melingkupi materi perlindungan pengguna telekomunikasi? Jika ditengok, PP yang terdiri dari 23 pasal ini memang memuat prosedur dan tata cara penyadapan -atau di dalam PP disebut intersepsi- yang lebih lengkap dan ketat dibandingkan UU KPK dan UU Telekomunikasi. Misalnya, Pasal 3 yang berisi lima syarat untuk melakukan intersepsi.

 

Pasal 3   (1)         Syarat-syarat Intersepsi adalah: a.     dilakukan untuk tindak pidana tertentu atau tindak pidana yang ancaman pidananya lima tahun atau lebih; b.    telah memperoleh bukti permulaan yang cukup; c.     diajukan secara tertulis atau elektronik oleh pejabat yang ditunjuk oleh Jaksa Agung Republik Indonesiaatau Kepala Kepolisian Negara Republik Indonesia ataupimpinan instansi penegak hukum lainnya yang ditetapkan berdasarkan undang-undang; d.    telah memperoleh penetapan Ketua Pengadilan Negeri; e.    dilakukan untuk jangka waktu paling lama 12 (dua belas) bulan dan dapat diperpanjang setiap 12 (dua belas) bulan  sesuai dengan keperluan; dan f.      sesuai dengan persyaratan lainnya yang ditentukan oleh undang-undang.

Sumber: RPP Tata Cara Intersepsi, versi Oktober 2009

 

Salah satu syarat yang menuai kritikan para penggiat anti korupsi adalah kewajiban memperoleh penetapan ketua pengadilan negeri. Cara mendapatkan penetapan itu pun tidak mudah. Setiap permintaan penetapan harus melampirkan surat perintah kepada penegak hukum yang bersangkutan, identifikasi sasaran, pasal tindak pidana yang disangkakan, tujuan dan alasan dilakukannya Intersepsi, substansi informasi yang dicari,  dan jangka waktu Intersepsi.

 

Prosedur penyadapan semakin diperketat karena RPP mengintrodusir pembentukan lembaga baru bernama Pusat Intersepsi Nasional (PIN). Pasal 1 butir 14 memaparkan PIN adalah lembaga yang dibentuk dan dikelola oleh pemerintah yang berfungsi sebagai gerbang terpadu yang melakukan pengawasan, pengendalian, pemantauan, dan pelayanan terhadap proses Intersepsi agar proses Intersepsi berjalan sebagaimana mestinya. Dalam menjalankan tugasnya, PIN bertanggung jawab kepada Dewan Pengawas Intersepsi Nasional yang komposisinya terdiri dari Menteri, Jaksa Agung, Kapolri, dan pimpinan instansi lainnya yang berwenang melakukan Intersepsi.

 

Sampai di sini apakah RPP yang dirancang pemerintah sudah memberikan perlindungan terhadap hak privasi warga negara? Jawabannya belum. Pada batang tubuh RPP tidak satupun yang menyinggung tentang perlindungan terhadap hak privasi. Yang ada hanyalah rumusan Pasal 6 yang sangat normatif, bahwa penyadapan harus sesuai dengan prinsip-prinsip perlindungan HAM.

 

Perlindungan privasi justru banyak disinggung pada bagian penjelasan. Di paragraf-paragraf awal bahkan dijelaskan bahwa RPP ini dibuat dengan mempertimbangkan norma-norma HAM lingkup nasional maupun internasional. RPP di antaranya menyebut Pasal 28G UUD 1945 tentang perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat, dan harta benda yang di bawah kekuasaanya serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasinya.

 

RPP juga mengutip Pasal 17 Kovenan Internasional tentang Hak Sipil dan Politik bahwa tidak seorang pun dapat secara sewenang-wenang atau secara tidak sah dicampuri urusan pribadi, keluarga, rumah, atau korespondensinya, atau secara tidak sah diserang kehormatan diri dan nama baiknya.

 

Perlindungan hak privasi memang tidak diatur secara tegas, tetapi RPP setidaknya menyodorkan banyak tahap atau prosedur dan syarat untuk melakukan penyadapan. RPP seolah-olah ingin mengatakan “penyadapan itu tidak mudah”. Makanya, pada bagian penjelasan RPP disebutkan bahwa “Demi kepentingan perlindungan privasi, Intersepsi pada prinsipnya merupakan upaya terakhir dalam mencari bukti terjadinya suatu tindak pidana sehingga harus jelas alasan dan tujuan Intersepsi, serta harus dilakukan secara proporsional dan hanya untuk jangka waktu tertentu”.

 

Praktik di negara lain

Jika RPP Penyadapan ternyata tidak mengatur tentang perlindungan hak privasi warga negara, lalu bagaimana konsep regulasi yang ideal? Ada baiknya kita intip praktik di negara lain. Di negara-negara yang iklim demokrasinya telah mapan seperti Amerika Serikat atau negara-negara di Benua Eropa, perdebatan mengenai penyadapan atau dalam Bahasa Inggris disebut Telephone Tapping atau Lawful Interception versus hak privasi warga negara ternyata telah eksis puluhan tahun silam.

 

Prinsipnya, negara-negara tersebut memperkenankan praktik penyadapan untuk tujuan tertentu tetapi dengan kontrol yang super ketat. Penyadapan hanya boleh dilakukan atas seizin pengadilan jika dianggap bukti-bukti lain tidak akan mampu membuktikan adanya suatu tindak pidana. Kecuali di Jerman, hanya penyadapan yang dilakukan atas seizin otoritas terkait yang dapat dijadikan alat bukti di persidangan.

 

Di Amerika Serikat, otoritas yang mengurusi izin penyadapan adalah United States Foreign Intelligence Surveillance Court yang dibentuk berdasarkan United States Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA). Pertama kali diundangkan pada tahun 1978, FISA kemudian beberapa kali diamandemen oleh USA Patriot Act (2001), Protect America Act (2007), dan FISA Amendments Act (2008). Seperti tergambar dari namanya regulasi penyadapan di Negeri Paman Sam itu memang dibuat untuk kepentingan intelijen khususnya terhadap orang-orang asing.

 

Menariknya, di Amerika Serikat juga diundangkan Electronic Communication Privacy Act pada tahun 1986. ECPA melingkupi tidak hanya komunikasi verbal, tetapi juga komunikasi elektronik seperti sinyal, tulisan, gambar, dan suara. ECPA melindungi bentuk komunikasi biasa maupun elektronik dengan cara menetapkan syarat yang ketat seperti keharusan ada surat perintah. ECPA memang dirancang sebagai implementasi dari Amandemen ke-4 Konstitusi Amerika Serikat yang lengkapnya berbunyi “The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no Warrants shall issue, but upon probable cause, supported by Oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched, and the persons or things to be seized”.

 

Sementara, di Benua Eropa, praktik penyadapan telah menjadi perhatian organisasi regional. European Union (EU) menerbitkan European Council Resolution tentang Penyadapan Alat Telekomunikasi pada 17 January 1995. Selanjutnya, pada tahun 2006, negara-negara di Eropa juga mengadopsi keputusan European Parliament tentang Pedoman Penyimpanan Data (Data Retention Directive). Pedoman itu menyatakan setiap komunikasi melalui alat elektronik harus disimpan dalam waktu paling singkat enam bulan hingga dua tahun. Sewaktu-waktu data komunikasi itu digunakan untuk kepentingan penegakan hukum.

 

Berkaca pada pengalaman negara lain, kewenangan penyadapan mau tidak mau memang akan bersinggungan dengan hak privasi warga negara. Persinggungan itu akan menjadi masalah besar jika ternyata penyadapan yang dilakukan melenceng dari tujuan penegakan hukum. Implikasinya, tidak hanya akan merugikan hak privasi warga negara, tetapi juga mengakibatkan macetnya due process of law. Makanya, banyak negara merapihkan regulasi penyadapan mereka. Sebagian melakukannya dengan membuat aturan khusus penyadapan yang di dalamnya terdapat mekanisme yang super ketat. Sementara, sebagian lagi dengan menyandingkan aturan penyadapan dengan aturan perlindungan hak privasi.

 

Indonesia sebagaimana dipaparkan di atas, baru sebatas menyisipkan pasal-pasal penyadapan dalam undang-undang yang bersifat umum. Berangkat dari kondisi ini, Indonesia sudah saatnya membenahi regulasi penyadapan yang berlaku sekarang. Dengan dasar hukum yang jelas, maka kinerja aparat penegak hukum ketika melakukan penyadapan tidak lagi diragukan legitimasinya.

 

Model pembenahan regulasinya bisa mengadopsi best practice di negara-negara lain. Namun yang pasti, prinsip-prinsip yang harus diakomodir dalam pembenahan regulasi penyadapan nanti adalah bagaimana upaya penegakan hukum tidak terhambat tetapi tetap menghormati hak asasi warga negara Indonesia, termasuk hak privasi.