Pembahasan masalah fungsi negara berkaitan dengan adanya pembagian kerja dalam organisasi negara yaitu pembagian kerja secara horizontal. Selain itu, penentuan fungsi negara itu penting karena berkaitan erat dengan lembaga-lembaga pendukungnya. Salah satu teori yang dibahas adalah teorii dwi praja yang dikemukakan oleh Goodnow. Secara historis teori dwi praja sebenarnya timbul sebagai reaksi terhadap suatu teori yang dikemukan oleh seorang Presiden dari negara Amerika Serikat bernama Andrew Jackson. Ia mengemukan teori spoil system yaitu teori mengenai cara pergantian aparatur negara dengan orang-orang yang sepaham apabila terjadi pergantian pemerintahan atau pergantian kekuasaan dalam negara. Dengan slogannya “to the victory belong the spoil” tujuan dari teori ini adalah untuk memperlancar jalannya pemerintahan agar tidak dihalangi oleh orang-orang yang tidak sepaham.
Teori spoil system adalah konsep dalam administrasi pemerintahan di mana pejabat yang berkuasa memberikan posisi pemerintahan kepada pendukung politiknya sebagai bentuk penghargaan atas loyalitas mereka. Sistem ini sering dikaitkan dengan praktik patronase politik, di mana jabatan publik diberikan berdasarkan hubungan politik, bukan kompetensi atau meritokrasi. Dalam sejarah, spoil system banyak diterapkan di Amerika Serikat pada abad ke-19, terutama di bawah pemerintahan Andrew Jackson, yang menggunakan sistem ini untuk menggantikan pejabat pemerintahan dengan orang-orang yang setia kepada partainya. Namun, sistem ini sering dikritik karena dapat menyebabkan inefisiensi, korupsi, dan rendahnya profesionalisme dalam birokrasi. Slogan "To the victor belong the spoils" berasal dari dunia politik Amerika Serikat pada abad ke-19. Ungkapan ini pertama kali digunakan oleh William L. Marcy, seorang senator dari New York, dalam sebuah pidato pada tahun 1828. Slogan ini mencerminkan konsep spoils system yaitu praktik di mana partai politik yang memenangkan pemilu berhak memberikan jabatan pemerintahan kepada para pendukungnya sebagai bentuk penghargaan atas loyalitas mereka.
Secara definisi spoil system adalah di mana partai politik pemenang pemilu memberikan jabatan publik kepada para pendukung atau loyalisnya sebagai bentuk balas jasa. Tujuan awalnya untuk memperkuat kontrol politik dan memastikan loyalitas birokrasi terhadap partai berkuasa. Namun, dampak negatifnya adalah mengabaikan meritoktrasi (atau dikenal juga sebagai sendi keahlian), sehingga berdampak pada menurunnya kualitas pelayanan publik dan membuka peluang praktik korupsi dan nepotisme, yang disebabkan jabatan dijadikan sebagai bentuk hadiah politik, bukan dilandaskan pada amanat publik. Dampak negatif lainnya adalah administrasi berlangsung secara tidak profesional dikarenakan kebijakan seringkali tidak efektif karena pejabat tidak memahami esensi dari birokrasi publik. Imbas lebih jauhnya adalah ketidakstabilan politik, dimana setiap pergantian pemerintahan berarti pergantian secara besar-besaran pejabat, sehingga tidak terjadi kesinambungan kebijakan.
Teori spoil system ternyata hanya dapat diterapkan dalam struktur negara yang masih sederhana. Sedangkan dalam negara modern dengan kegiatan pemerintahan yang sudah kompleks, sistem ini sangat sulit diterapkan. Kelemahan lain dari teori spoil system adalah apabila satu golongan/partai berkuasa maka akan muncul kelompok tertentu dalam negara yang menentukan segalanya. Kondisi demikian menunjukkan adanya penyimpangan/penyelewengan dalam melaksanakan kekuasaan. Seorang sarjana Inggris bernama Lord Acton menyatakan bahwa kekuasaan itu biasanya menimbulkan tendensi untuk korupsi (power tends to corrupt and absolut power corrupt absolutly).
Serba-serbi Government by Amateurs
Masalah perwakilan dalam hubungannya dengan kedaulatan menimbulkan perwakilan politis yang anggotanya dipilih melalui pemilihan umum berdasar pada partai-partai politik. Beberapa ahli berpendapat bahwa perwakilan politis mempunyai kelemahan yaitu mereka yang terpilih umumnya terdiri dari orang-orang yang populer reputasi politiknya, tetapi belum tentu menguasai bidang-bidang teknis pemerintahan. Hal ini menimbulkan kondisi suatu pemerintahan oleh orang-orang amatir atau Government by Amateurs. Meskipun demikian, di negara-negara maju pemilihan umum tetap dianggap sebagai cara terbaik untuk menyusun anggota lembaga perwakilan dan membentuk pemerintahan.
Konsep Government by Amateurs merujuk pada sistem pemerintahan yang dijalankan oleh individu yang bukan profesional dalam bidang politik atau administrasi pemerintahan. Dalam sistem ini, para pemimpin atau pejabat yang bertanggung jawab atas kebijakan dan pengelolaan negara seringkali berasal dari latar belakang non-pemerintahan, seperti akademisi, pengusaha, atau aktivis. Pendekatan ini memiliki kelebihan dan kekurangan. Di satu sisi, para pemimpin yang berasal dari luar sistem politik tradisional dapat membawa perspektif baru, inovasi, dan pendekatan yang lebih pragmatis dalam pemerintahan. Di sisi lain, kurangnya pengalaman dalam birokrasi dan tata kelola negara dapat menyebabkan tantangan dalam implementasi kebijakan dan pengambilan keputusan yang efektif.
Terhadap perwakilan politis dan perwakilan fungsional kita jumpai perbedaan pendapat mengenai perwakilan mana yang dianggap lebih baik. Beberapa sarjana menganggap bahwa perwakilan politis pada umumnya menimbulkan suatu kondisi government by amateurs. Sedangkan perwakilan fungsional dengan idea corporatie-nya menimbulkan kekuasaan yang fasis. Masyarakat Eropa Barat cenderung menganggap sistem perwakilan politis adalah yang lebih baik. Meskipun demikian, mereka mengakui beberapa kelemahan dari perwakilan politis, misalnya kurang mencerminkan keadaan sosial ekonomi yang ada dalam masyarakat. Selain itu, kurang memahami masalah teknis pemerintahan, sehingga hanya mampu mengurus garis-garis besarnya saja (Government by amateurs).
