Banyak pihak berharap lahirnya Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana yang baru melalui Undang-Undang No. 20 Tahun 2025 akan memberikan jawaban dan kepastian tentang permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) dan sekaligus memperjelas posisi dan kewenangan dari PPNS tersebut. Permasalahan tersebut diantaranya kedudukan PPNS yang berada di bawah tiga institusi yang berbeda, yaitu kementerian atau lembaga organik, Kementerian Hukum dan Kepolisian RI. Dalam praktek sering terjadi tumpang tindih kewenangan, pembinaan dan pengembangan PPNS yang belum jelas, ketidakpastian tentang kewenangan PPNS terkait penyidikan, khususnya tentang kewenangan melakukan upaya paksa oleh PPNS.
Selain itu, KUHAP lama tidak mengatur terkait dengan peran dan kewenangan PPNS selaku penyelidik. Oleh karena tidak diatur secara eksplisit dalam KUHAP lama, maka beberapa kementerian/lembaga yang memiliki PPNS membuat regulasi sendiri, misalnya pada Direktorat Jenderal Pajak yang mengawal Undang-Undang Nomor 7 tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan. Penjelasan Pasal 43A UU tersebut menyebutkan bahwa pemeriksaan bukti permulaan dipersamakan sebagai penyelidikan dalam KUHAP.
Belakangan ini masing-masing kementerian/lembaga yang memiliki PPNS membuat regulasi sendiri-sendiri dalam penanganan perkara pidana, regulasi penanganan dimaksud berupa proses penyelidikan dan penyidikan tindak pidana atas Undang-Undang yang menjadi dasar hukumnya masing-masing. Seringkali PPNS melakukan penyelidikan, namun tidak mencerminkan proses penyelidikan, misalnya ketika PPNS melakukan penyelidikan suatu kasus pidana, tapi dalam prakteknya melakukan upaya paksa seperti penangkapan, penahanan, penggeledahan, penyitaan dan pemeriksaan surat.
Dalam beberapa kasus penegakan hukum tindak pidana dapat ditemukan adanya PPNS demi kepentingan penyidikan melakukan penangkapan dan penahanan terhadap tersangka tanpa melibatkan penyidik Polri, sehingga memunculkan permasalahan mengenai legalitas penangkapan dan penahanan tersebut. Beberapa putusan pengadilan yang menangani permasalahan penangkapan dan penahanan, atau penyitaan dan pemblokiran dokumen oleh PPNS tidak konsisten.
Sebagai contoh Putusan Praperadilan Pengadilan Negeri Medan Nomor 15 /Pra.Pid/2012/PN Medan dimana hakim berpendapat bahwa tindakan Penyidik Pegawai Negeri Sipil yang melakukan penangkapan dan penahanan terhadap tersangka tanpa melibatkan petugas Polri adalah tidak sah. Sementara itu pada Putusan Praperadilan Nomor: 01/Pid.Pra/Per/2012/PN. Stb di Pengadilan Negeri Stabat, hakim berpendapat bahwa tindakan Penyidik Pegawai Negeri Sipil yang melakukan penangkapan dan penahanan tanpa melibatkan petugas Polri adalah sah secara hukum karena didasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang secara khusus kepada PPNS tersebut. Perbedaan penafsiran hukum ini menimbulkan ketidakpastian hukum terkait legalitas penangkapan dan penahanan yang dilakukan oleh PPNS kepada tersangka tindak pidana.
Dalam pelaksanaan penyitaan dan pemblokiran yang dilakukan oleh PPNS Direktorat Pajak juga sering terjadi penafsiran yang berbeda baik di kalangan PPNS sendiri maupun oleh pengadilan negeri. Meskipun sebenarnya berdasarkan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakan telah memberikan kewenangan kepada PPNS Ditjen Pajak untuk melakukan penyitaan dan pemblokiran aset tersangka pidana pajak.
Adanya perbedaan aturan mengenai proses penyelidikan dan penyidikan oleh PPNS dapat menimbulkan ketidakpastian hukum. Ketidakpastian ini tercermin dari putusan pengadilan yang tidak konsisten dalam menyikapi keabsahan suatu proses penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan oleh PPNS. Hal ini tidak hanya menimbulkan ketidakpastian hukum, tetapi juga ketidakadilan, karena dalam satu kasus atau peristiwa yang sama, namun putusan pengadilannya berbeda. Putusan pengadilan yang tidak konsisten tersebut tidak bisa dilepaskan dari perbedaan aturan antara satu regulasi dengan regulasi yang lain terkait dengan kewenangan PPNS dalam penyelidikan dan penyidikan yang dilakukan oleh PPNS.
Banyaknya permasalahan yang dihadapi oleh PPNS menimbulkan kinerja PPNS tidak maksimal, padahal peran PPNS sangat penting dalam penegakan hukum atas undang-undang yang menjadi dasar keberadaan PPNS tersebut. Ada harapan bahwa KUHAP baru akan merespon dan memberikan jalan keluar atas permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh PPNS. Sejauh mana KUHAP baru merespon permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh PPNS dan bagaimana KUHAP baru memandang kedudukan dan kewenangan PPNS, akan dibahas dalam tulisan singkat ini.
Terkait kedudukan PPNS, selama ini berdasarkan KUHAP lama, UU No. 8 Tahun 1981, terdapat perbedaan pendapat tentang kedudukan PPNS, apakah PPNS mempunyai kedudukan yang sama atau sejajar dengan penyidik Polri. Dalam Pasal 6 ayat (2) KUHAP baru disebutkan secara eksplisit bahwa penyidik Polri adalah penyidik utama, sedangkan PPNS tetap diakui sebagai salah satu penyidik. Penyebutan “penyidik utama” bagi penyidik Polri tidak ada sebelumnya dalam KUHAP lama. Pasal ini dapat ditafsirkan bahwa penyidik Polri mempunyai kedudukan yang lebih tinggi daripada PPNS. Dengan demikian secara umum dapat dikatakan bahwa PPNS dalam melaksanakan tugasnya berada dalam “kendali” penyidik Polri.
Kedudukan penyidik Polri lebih utama (baca lebih tinggi) dari PPNS dapat juga dilihat dari ketentuan Pasal 7 ayat (3) KUHAP baru yang menempatkan pelaksanaan tugas dan wewenang PPNS dalam kerangka koordinasi dan pengawasan penyidik Polri. Ketentuan ini sebenarnya sudah ada dalam Pasal 7 ayat (2) KUHAP lama yang menyebutkan bahwa PPNS berada di bawah koordinasi dan pengawasan Penyidik Polri. Namun, pasal tersebut tidak menyebut secara eksplisit sampai tahap apa koordinasi wajib dilakukan.
KUHAP baru melalui Pasal 7 ayat (4) menyatakan bahwa PPNS wajib berkoordinasi dengan penyidik Polri sampai dengan penyerahan berkas perkara kepada penuntut umum. Jadi koordinasi tidak cukup hanya dilakukan pada awal penyidikan saja, tetapi wajib dilakukan sampai tahap penyerahan berkas. Selanjutnya, Pasal 8 ayat (3) KUHAP baru menentukan bahwa penyerahan berkas perkara yang dilakukan oleh PPNS dilakukan melalui penyidik Polri untuk kemudian secara bersama-sama menyerahkan berkas perkara kepada Penuntut Umum. Pasal-pasal ini menegaskan dengan gamblang bahwa penyidik Polri berperan sebagai pengendali dalam proses penyidikan.
Penegasan tentang posisi penyidik Polri lebih kuat dari PPNS dapat juga dilihat dari ketentuan KUHAP baru yang mengatur tentang penangkapan dan penahanan. Berdasarkan KUHAP baru, PPNS pada umumnya tidak dapat melakukan penangkapan dan penahanan sendiri, kecuali atas perintah penyidik Polri (lihat Pasal 93 ayat (3) dan Pasal 99 ayat (3) KUHAP baru). Dalam KUHAP lama, tidak ada pembatasan semacam itu. Kewenangan penangkapan dan penahanan oleh PPNS dalam aturan lama tergantung dari ketentusn KUHAP dan undang-undang sektoral yang menjadi dasar hukum PPNS.
Perbedaan pengaturan tentang kewenangan penangkapan dan penahanan oleh PPNS seringkali dalam praktek menimbulkan ketidakpastian hukum. Pengadilan yang memeriksa keabsahan suatu penangkapan dan penahanan oleh PPNS sering memberi putusan yang berbeda-beda. Barangkali untuk mengatasi ketidakpastian hukum tersebut, KUHAP baru memberi penegasan bahwa penangkapan dan penahanan oleh PPNS baru dianggap sah apabila ada perintah dari penyidik Polri. Namun demikian, perubahan aturan ini jelas-jelas membatasi dan mendegradasi kewenangan dari PPNS.
Permasalahan lain yang perlu dibahas adalah ketiadaan kewenangan penyelidikan oleh PPNS. Beberapa pihak telah mengusulkan agar PPNS, seperti halnya penyidik Polri, mempunyai kewenangan melakukan penyelidikan. Namun sayangnya, KUHAP baru tidak mengakomodasi keinginan tersebut.
Pasal 1 ayat (4) KUHAP lama memberikan kewenangan penyelidikan hanya kepada Pejabat Polisi Negara Republik Indonesia. Pada dasarnya mayoritas UU Sektoral yang memiliki tindak pidana khusus, tidak mengatur mengenai Penyelidik atau Penyelidikan dan hanya mengatur mengenai Penyidik dan Penyidikan yang dilakukan oleh PPNS. Meski demikian, terdapat beberapa UU Sektoral yang mengatur mengenai “penyelidikan” secara berbeda dengan KUHAP. Sebagai contoh dalam Undang-Undang No. 6 Tahun 2011 tentang Keimigrasian (UU Keimigrasian). Di dalam ketentuan umum UU ini diatur bahwa Intelijen Keimigrasian adalah kegiatan penyelidikan keimigrasian dan pengamanan keimigrasian dalam rangka proses penyajian informasi melalui analisis guna menetapkan perkiraan keadaan keimigrasian yang dihadapi atau yang akan dihadapi.
Demikian pula dalam Undang-Undang No. 7 Tahun 2021 tentang Harmonisasi Peraturan Perpajakanian yang dalam Penjelasan Pasal 43A ayat (1) menyatakan bahwa informasi, data, laporan, dan pengaduan yang diterima oleh Direktorat Jenderal Pajak akan dikembangkan dan dianalisis melalui kegiatan intelijen dan/atau kegiatan lain yang hasilnya dapat ditindaklanjuti dengan Pemeriksaan, Pemeriksaan Bukti Permulaan, atau tidak ditindaklanjuti. Istilah “Pemeriksaan Bukti Permulaan” memiliki tujuan dan kedudukan yang sama dengan penyelidikan sebagaimana diatur dalam KUHAP. Contoh-contoh di atas menunjukkan bahwa kegiatan penyelidikan sesungguhnya dilakukan juga oleh Penyidik PPNS meski dalam nama yang berbeda-beda. Selain demi kepastian hukum, alasan pemberian kewenangan penyelidikan kepada PPNS didasarkan pada asas kemanfaatan.
PPNS memiliki keahlian khusus yang mungkin tidak dimiliki oleh penyidik Polri. Oleh karena itu, PPNS semestinya sudah dapat ikut terlibat sejak awal yaitu sejak penyelidikan, karena mereka secara khusus memiliki kemampuan untuk mencari atau menemukam adanya dugaan tindak pidana. Atas dasar pengetahuan dan pengalaman khusus yang dimilikinya, PPNS akan dapat secara efektif membantu penyelidik Polri dalam proses penyelidikan kasus. Oleh karena itu, akan lebih bermanfaat apabila PPNS pun sejak awal sudah dilibatkan dalam penyelidikan, dibandingkan apabila mereka baru dilibatkan pada tahap penyidikan. Hal ini juga untuk menghindari proses pengulangan penyelidikan ataupun penyidikan, yang dalam praktek sering terjadi.
Isu kelembagaan PPNS seharusnya juga di ‘address’ oleh KUHAP baru. Keberadaan PPNS berada di tiga lembaga sekaligus acapkali menimbulkan konflik kewenangan dan pada akhirnya pembinaan dan pengawasan PPNS menjadi tidak maksimal. KUHAP baru seharusnya dapat menegaskan posisi PPNS, apakah PPNS tetap berada di bawah tiga institusi seperti yang sudah berjalan saat ini dengan pengaturan peran dan fungsi masing-masing institusi secara jelas, atau berada hanya dalam satu institusi yaitu Kepolisian RI atau berada dalam satu wadah/lembaga baru yang bersifat koordinatif.
Berdasarkan uraian diatas dapat disimpulkan bahwa KUHAP baru belum sepenuhnya memberikan jawaban atas permasalahan-permasalahan yang dihadapi oleh PPNS. Ada beberapa isu yang secara tegas diatur kembali dalam KUHAP baru, namun ketentuan tersebut justru untuk menegaskan posisi kuat dari Penyelidik Polri jika dihadapkan dengan PPNS. Kewenangan PPNS justru dibatasi dan tidak dapat menjalankan kewenanganya secara mandiri. Secara fungsional, PPNS dalam menjalankan tugasnya akan tergantung dari penyidik Polri, walaupun secara struktural tidak berada di bawah Polri.
*) Dr. Subianta Mandala, S.H. LL.M., Dosen Pascasarjana Universitas Borobudur
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
