Program Makan Bergizi Gratis (MBG) merupakan salah satu program pemerintah yang dalam pelaksanaannya membutuhkan kegiatan penyediaan dan distribusi makanan dalam skala besar. Pada tingkat operasional, kegiatan tersebut dilaksanakan melalui Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) dengan rangkaian aktivitas mulai dari penerimaan bahan pangan, persiapan dan pengolahan makanan, pengemasan, pengendalian kebersihan dan keamanan pangan, hingga pendistribusian kepada penerima manfaat.
Rangkaian kegiatan tersebut merupakan proses kerja yang membutuhkan tenaga manusia secara terorganisasi. Terdapat pembagian tugas, pengaturan waktu kerja, standar operasional, struktur pengawasan, dan dalam praktiknya terdapat pemberian sejumlah pembayaran kepada orang-orang yang menjalankan pekerjaan tersebut. Pada saat yang sama, sebagian dari mereka disebut sebagai ‘relawan’. Pertanyaannya, apakah istilah ‘relawan’ tersebut dapat menentukan status hukum dan hak-hak mereka?
Hal ini menjadi penting karena dalam hukum ketenagakerjaan, status suatu hubungan tidak semata-mata ditentukan oleh istilah yang digunakan. Yang perlu dilihat adalah bagaimana pekerjaan tersebut sesungguhnya dilaksanakan.
Kualifikasi Hubungan Kerja
Pasal 1 angka 15 Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan menentukan bahwa hubungan kerja merupakan hubungan antara pengusaha dengan pekerja berdasarkan perjanjian kerja yang mempunyai unsur pekerjaan, upah, dan perintah. Oleh karena itu, ada atau tidaknya hubungan kerja perlu dilihat apakah ketiga unsur tersebut telah terpenuhi.
Unsur pertama adalah pekerjaan. Yang perlu dilihat bukan hanya nama kegiatan atau kedudukan orang yang melakukannya, tetapi pekerjaan apa yang sebenarnya dijalankan. Dalam SPPG, terdapat berbagai kegiatan operasional yang dilakukan secara teratur untuk menyiapkan dan mendistribusikan makanan. Kegiatan tersebut merupakan pekerjaan yang memiliki fungsi tertentu dalam penyelenggaraan SPPG.
Unsur kedua adalah upah. Yang menjadi perhatian adalah adanya pembayaran sebagai imbalan atas pekerjaan yang dilakukan. Sebaliknya, kerelawanan pada dasarnya bertumpu pada kesukarelaan seseorang dalam melakukan suatu kegiatan, bukan pada imbalan sebagai tujuan dari pekerjaan tersebut.
Unsur ketiga adalah perintah. Unsur ini berkaitan dengan adanya pihak yang mempunyai kewenangan untuk menentukan bagaimana dan kapan pekerjaan dilakukan, memberikan instruksi, serta melakukan pengawasan. Jadwal kerja, pembagian tugas, standar operasional, dan pengawasan terhadap pekerjaan merupakan hal-hal yang dapat menilai ada atau tidaknya unsur perintah.
Ketiga unsur tersebut perlu dilihat berdasarkan fakta yang sebenarnya terjadi. Pendekatan ini sesuai dengan prinsip primacy of facts dalam Rekomendasi ILO Nomor 198 Tahun 2006 mengenai Hubungan Kerja, yang menempatkan fakta pelaksanaan pekerjaan sebagai hal penting dalam menentukan keberadaan hubungan kerja. Dengan demikian, seseorang tidak serta-merta menjadi ‘relawan’ hanya karena hubungan tersebut menggunakan istilah demikian. Hal ini dikarenakan ‘relawan’ juga dapat dikategorikan sebagai pekerja apabila terdapat pekerjaan, upah, dan perintah yang menjadi unsur-unsur dari hubungan kerja.
Persoalan yang Lebih Besar: Siapa yang Bertanggung Jawab?
Persoalan status ‘relawan’ dalam penyelenggaraan SPPG tidak berhenti pada pertanyaan apakah hubungan tersebut memenuhi unsur hubungan kerja. Persoalan berikutnya adalah siapa yang secara hukum bertanggung jawab terhadap orang-orang yang menjalankan pekerjaan tersebut.
Hal ini berkaitan dengan desain kelembagaan penyelenggaraan SPPG. Dalam penyelenggaraan layanan publik, pemerintah tidak selalu harus melaksanakan seluruh kegiatan secara langsung. Terdapat berbagai pilihan mengenai bagaimana suatu fungsi diselenggarakan, bergantung pada karakter kegiatan, kapasitas pemerintah, serta kebutuhan pengaturan dan pengawasan.
Dalam penyediaan makanan, misalnya, terdapat pelaku usaha yang telah memiliki fasilitas produksi, tenaga kerja, jaringan pemasok, serta pengalaman menyediakan makanan dalam jumlah besar. Kapasitas tersebut dapat ditemukan pada usaha jasa boga, katering, koperasi, UMKM, maupun pelaku usaha lainnya.
Keberadaan kapasitas tersebut dapat menjadi salah satu pertimbangan dalam menentukan desain penyelenggaraan SPPG. Pemerintah dapat menjalankan fungsi penetapan standar, seleksi, pengawasan, dan evaluasi, sementara kegiatan operasional tertentu dilaksanakan oleh pihak yang memenuhi persyaratan.
Apabila pilihan tersebut digunakan, setidaknya terdapat tiga pihak yang perlu ditempatkan secara jelas yaitu pemerintah, penyedia, dan pekerja. Pemerintah berhubungan dengan penyedia dalam rangka penyelenggaraan layanan sesuai dengan kebutuhan dan persyaratan yang ditetapkan. Sementara itu, hubungan antara penyedia dengan orang yang bekerja untuk melaksanakan kegiatan operasional merupakan hubungan yang tunduk pada ketentuan ketenagakerjaan.
Pembedaan tersebut penting ketika kontrak antara pemerintah dan penyedia berakhir. Berakhirnya kontrak tersebut tidak dengan sendirinya mengakhiri hubungan kerja antara penyedia dengan pekerjanya. Penyedia tetap memiliki tanggung jawab sebagai pihak yang mempekerjakan pekerja. Apabila penyedia masih memiliki kegiatan usaha atau pekerjaan lain, hubungan kerja dapat tetap berlangsung. Sebaliknya, apabila berakhirnya suatu pekerjaan telah memenuhi alasan untuk dilakukannya pemutusan hubungan kerja, maka penyelesaiannya harus dilakukan berdasarkan ketentuan hukum ketenagakerjaan.
Dengan demikian, hubungan pemerintah dengan penyedia perlu dibedakan dari hubungan penyedia dengan pekerja. Pembagian tanggung jawab tersebut penting agar berakhirnya suatu kontrak atau kegiatan pemerintah tidak serta-merta diterjemahkan sebagai berakhirnya hubungan kerja orang-orang yang selama ini melaksanakan pekerjaan tersebut.
Menata Kembali Sistem Kepegawaian SPPG
Persoalan ini menjadi penting ketika kita melihat bagaimana pengaturan mengenai kepegawaian SPPG. Pasal 17 Peraturan Presiden Nomor 115 Tahun 2025 tentang Tata Kelola Penyelenggaraan Program MBG membuka kemungkinan pengangkatan pegawai SPPG sebagai Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK).
Meski demikian, ketentuan tersebut belum mencakup seluruh orang yang terlibat dalam operasional SPPG. Badan Gizi Nasional melalui Siaran Pers tanggal 13 Januari 2026 menjelaskan bahwa skema tersebut ditujukan bagi jabatan tertentu yang memiliki fungsi teknis dan administratif strategis yaitu Kepala SPPG, Ahli Gizi, dan Akuntan. Sementara itu, orang-orang yang menjalankan berbagai pekerjaan operasional di dapur dan disebut sebagai ‘relawan’ berada di luar skema tersebut.
Di sisi lain, Peraturan Menteri Ketenagakerjaan Nomor 7 Tahun 2026 tentang Pekerjaan Alih Daya memasukkan penyediaan makanan dan minuman sebagai salah satu pekerjaan yang dapat dialihdayakan. Ketentuan ini membuka kemungkinan bagi kegiatan penyediaan makanan untuk dilaksanakan melalui penyedia jasa, dengan konsekuensi adanya kejelasan mengenai hubungan kerja dan pihak yang bertanggung jawab atas pemenuhan hak-hak ketenagakerjaan.
Oleh karena itu, persoalan ‘relawan’ tidak cukup diselesaikan dengan memperluas atau membatasi skema PPPK. Penataan perlu dimulai dari pemetaan fungsi dan hubungan hukum yakni fungsi apa yang dijalankan pemerintah, fungsi apa yang dapat dilaksanakan penyedia, dan dalam hubungan hukum dengan siapa orang-orang yang melaksanakan pekerjaan tersebut ditempatkan.
Pada akhirnya, persoalan ‘relawan’ dalam penyelenggaraan SPPG bukan semata-mata persoalan nomenklatur, melainkan ketepatan dalam menentukan fungsi, hubungan hukum, dan pihak yang memikul tanggung jawab terhadap tenaga kerja. Apapun desain kelembagaan yang dipilih, perlu terdapat kejelasan mengenai kedudukan hukum orang-orang yang melaksanakan pekerjaan serta pihak yang bertanggung jawab atas pemenuhan dan pelindungan hak-hak ketenagakerjaan mereka.
*) Dr. Fitriana, S.H., M.H., Dosen Hukum Perburuhan Universitas Indonesia
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan/sikap Redaksi Hukumonline
