Para policy makers merupakan orang-orang yang menentukan kebijaksanaan dan tujuan-tujuan negara. Mereka harus terdiri dari orang-orang yang sepaham dalam pandangan politiknya (spoil system). Sedangkan terhadap policy executing tidak perlu diterapkan spoil system, karena mereka harus menetapkan cara-cara dalam mencapai tujuan negara. Untuk para policy executors menurut Frank J. Goodnow (1859-1939) harus diterapkan merit system yaitu berdasar pada keahliannya. Merit system atau sistem merit adalah sistem dalam manajemen sumber daya manusia yang menekankan pada kualifikasi, kompetensi, dan kinerja sebagai dasar dalam perekrutan, promosi, dan pengelolaan pegawai.
Sistem ini bertujuan untuk memastikan bahwa individu yang menduduki suatu posisi dipilih berdasarkan kemampuan dan prestasi, bukan karena hubungan politik atau patronase. ciri-ciri merit system adalah (1) seleksi dilakukan dengan berbasis pada kompetensi – pegawai dipilih berdasarkan keahlian dan pengalaman; (2) promosi hanya akan diberlakukan berdasarkan kinerja – kenaikan jabatan ditentukan oleh prestasi kerja, bukan koneksi; (3) evaluasi dilakukan secara objektif – penilaian dilakukan secara transparan dan adil; dan (4) menghindari praktik nepotisme – tidak ada pengaruh politik atau hubungan pribadi dalam pengangkatan pegawai.
Goodnow dalam karya kenamaannya Politics and Administration (1900) menyatakan, bahwa pemerintahan terdiri dari dua fungsi utama yakni (1) policy making (fungsi politik), dimana fungsi ini menentukan arah, tujuan dan kebijaksanaan negara. Fungsi dijalankan oleh pejabat politik (policy makers) yang mewakili kehendak rakyat. Oleh karena kebijakan adalah hasil kompromi politik, wajarlah jika kalangan policy makers berasal dari mereka-mereka yang sepaham secara politik. Inilah yang menjelaskan mengapa Goodnow menerima spoils system dalam ranah politik yakni dilandasi alasan bahwa pejabat politik harus sejalan dengan visi dan misi partai yang berkuasa, tidak lain agar terjadi kebijakan yang konsisten; (2) policy executing (fungsi administratif). Fungsi ini tugasnya melaksanakan setiap kebijakan yang telah ditetapkan. Pelaksana dari fungsi ini dilakukan oleh birokrasi/administrasi negara. Di sini Goodnow menekankan perlunya merit system, karena eksekusi kebijakan membutuhkan keahlian teknis, profesionalisme, kompetensi, dan netralitas politik. Dapat dibayangkan, jikalau birokrasi diisi oleh orang-orang yang tidak kompeten (amateurs), maka kebijakan yang baik sekalipun akan gagal dilaksanakan.
Logika di balik pandangan Goodnow tersebut dapat diulas (1) spoils system untuk policy makers, oleh sebab kebijakan adalah produk politik – agar tidak terjadi resistensi dan dialektika berkepanjangan - maka anggapan idealnya haruslah dibuat oleh orang-orang yang memiliki kesamaan ideologi dan pandangan politik. Jika terjadi ketidaksepahaman, Goodnow mengkhawatirkan kebijakan akan terpecah dan terjadi inkonsistensi. Oleh karena itu, spoils system dianggap wajar untuk jabatan politik; (2) merit system untuk policy executor, lebih karena bidang administrasi merupakan persoalan teknis. Oleh karena itulah, harus dijalankan oleh orang-orang yang memiliki kompetensi di bidangnya, profesional, dan netral. Merit system dimaksudkan untuk menjamin kinerja birokrasi agar dapat berlangsung secara efektif dan tidak terpengaruh oleh akibat dari terjadinya pergantian politik. Dengan demikian, harapannya kebijakan politik meskipun berganti-ganti orang tetap bisa dijalankan secara konsisten oleh birokrasi profesional.
Melalui konsep yang ditawarkan Goodnow, sebenarnya ia ingin menyeimbangkan antara politik dan administrasi, dimana politik bolehlah partisan (spoil system) karena tercermin dari kehendak rakyat melalui partai. Sedangkan administrasi haruslah bersikap profesional (merit system) agar kebijakan bisa dijalankan dengan efektif dan berkelanjutan. Dengan kata lain, Goodnow tidak menolak spoils system sepenuhnya, tetapi membatasinya hanya pada ranah politik. Untuk birokrasi, ia manegaskan perlunya merit system sebagai fondasi negara modern.
Hubungan Kontradiktif
Hubungan antara spoil system yang lebih menekankan pada loyalitas politik dengan merit system yang menekankan kompetensi profesional, sangat telak merupakan dua hubungan yang saling bertolak belakang. Namun, dalam praktik modern ada upaya-upaya yang bermaksud untuk menggabungkan antara unsur merit dalam spoil system. Misalnya, ketika kita berbicara soal Indonesia, jabatan politik (menteri, komisaris BUMN) tetap diisi oleh orang-orang yang dekat dengan partai, tetapi ada diantaranya yang dipilih dari kalangan yang memiliki kompetensi profesional. Dengan begitu, spoil system tidak sepenuhnya meniadakan merit, tetapi mencoba untuk mengimbangi praktik politik dengan profesionalisme. Masalahnya patronase politik masih merembes ke dalam birokrasi dan BUMN. Adakalanya jabatan strategis seringkali diisi oleh loyalis politik, relawan atau kerabat, yang sama sekali bukan dipilih berdasarkan kompetensi. Hal ini jelas-jelas bertentangan dengan prinsip merit system yang sudah diatur dalam UU ASN. Selanjutnya, Indonesia yang berbasiskan pada rechtstaat menuntut birokrasi netral dan profesional. Tujuan dasarnya adalah upaya reformasi birokrasi, dimana pemikiran Goodnow bisa menjadi landasan normatif untuk memperkuat merit system dan membatasi patronase hanya di ranah politik.
Latar belakang filosofis keduanya juga sudah kontradiktif yakni spoils system berakar pada patronase politik ‘to the victory belong the spoils,’ filosofinya menekankan pada loyalitas politik dan balas jasa, dan negara dipandang sebagai alat kekuasaan, dimana jabatan publik adalah hadiah bagi pendukung partai atau kelompok yang menang. Politik patronase merupakan antitesis dari merit system dan dianggap dapat melemahkan prinsip negara hukum karena jabatan publik seharusnya diisi berdasarkan aturan objektif, bukan berdasarkan kepentingan politik sempit semata. Sedangkan, merit system berakar pada gagasan rechtstaat atau rule of law (tergantung dari tradisi hukum yang berlaku pada suatu negara), dimana jabatan publik adalah amanah yang harus diisi berdasarkan kompetensi, kapasitas, integritas, dan keadilan. Filosofi yang mendasarinya adalah menekankan pada faktor rasionalitas, profesionalisme, dan netralitas politik. Cara memandang kedudukan negara pun berbeda, dimana negara ditempatkan sebagai institusi hukum yang harus dijalankan oleh aparatur yang memenuhi standar objektif.
