Menurut keterangan beberapa anggota Pansus DPR yang turut membidani lahirnya UU Polri, beberapa usulan masyarakat terhadap draf RUU Polri yang tidak dapat ditampung dalam UU Polri akan ditampung dalam peraturan pelaksanaan. Dengan demikian, reformasi telah berhasil melakukan demiliterisasi terhadap polisi. Di samping itu, reformasi juga telah berhasil melakukan desentralisasi peran pemerintah dengan UU Otonomi Daerah yang tertuang dalam UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Dalam mengidentifikasi pola hubungan antara institusi Polri dengan pemerintah daerah, setidaknya terdapat 3 (tiga) pola yang berkembang dalam sistem tata pemerintahan kita.
Pola pertama, polisi sebagai penegak Kamtimbas seutuhnya dan tidak terbagi dengan peran pemerintah daerah, yaitu polisi bertanggung jawab penuh terhadap masalah keamanan dan ketertiban. Pemerintah Daerah tidak memiliki peran sediki tpun dalam turut urun fungsi dalam masalah ketenteraman dan ketertiban (trantib), tetapi Polri bertanggung jawab dalam masalah trantib kepada Gubernur. Dan Gubernur merekomendasi pencalonan Kapolda. Hal ini diatur secara jelas dalam UU Nangro Aceh Darussalam (Otonomi khusus).
Pola kedua, Polri berbagi secara tegas dengan pemerintah daerah tentang masalah Kamtimbas (keamanan dan ketertiban masyarakat) yang menjadi urusan Polri sedang Trantib (kententeraman dan ketertiban) menjadi urusan pemerintah daerah. Hal ini terlihat jelas dalam pola hubungan Polda Metro Jaya dengan Pemerintah Daerah Khusus Ibukota (Pemda DKI) Jakarta beberapa waktu lalu ketika Polda Metro di bawah komando Sofyan Yacob pada saat terjadi sidang tahunan MPR yang pertama. Hubungan antara Polda Metro dan Pemda DKI begitu tegas, bahkan terkadang telah membuat masyarakat sering kali bingung. Apalagi seragam petugas trantib berwarna warni ada yang hijau, biru dan cokelat. Hubungan yang tegas dan tidak jarang menjadi tegang belum tentu terjadi apabila person yang menjadi gubernur dan ketua DPRD bukan dari kalangan militer.
Pola ketiga, Polri berbagi peran secara akomodatif dengan pemerintah daerah dan masyarakat untuk urusan keamanan bahkan dalam kaitan criminal justice sistem. Para tetua masyarakat memiliki peran dalam menangani kasus pidana ringan (awig-awig) seperti yang telah lama terjadi di Propinsi Nusa Tenggara Barat.
Dari beberapa bentuk pola hubungan antara Polri dan pemerintah Daerah tersebut, pembahasan akan dititikberatkan pada pola hubungan antara Polri dan pemerintah daerah yang tidak memiliki otonomi khusus. Dengan demikian, pola pertama akan dikesampingkan dari pembahasan. Kesimpulan sementara yang dapat ditarik dari kedua pola hubungan antara Polri dan pemerintah daerah adalah sebagai berikut:
- Semakin rawan situasi kamtimbas yang terjadi di masyarakat, polisi akan semakin memiliki peran dominan dalam sistem tata pemerintahan daerah. Sebaliknya semakin tertib keadaan suatu masyarakat, peran polisi semakin berkurang sedangkan peran masyarakat akan semakin nyata dalam turut menciptakan ketertiban di masyarakat. Seperti, yang terjadi di Propinsi Nusa Tenggara Barat. Kesimpulan di atas tentu tidak dapat kita pungkiri karena otoritas keamanan hanya dimiliki oleh institusi Polri.
- Faktor latar belakang (sipil atau militer) dari pribadi gubernur dan Ketua DPRD sangat menentukan pola hubungan pemerintah daerah dan polisi. Kesimpulan sementara di atas hanya mengacu pada kasus Jakarta. Kendati kurang cukup representatif, tetapi karena Jakarta adalah barometer dari segala bentuk tata hubungan pemerintahan maka kasus Jakarta sangat menarik untuk menjadi contoh kasus.
Bagaimana standar baku pola hubungan antara institusi Polri dengan pemerintah daerah tentu belum dapat dijawab saat ini karena wujud otonomi daerah belum lagi tuntas. Masyarakat di daerah masih disibukkan dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan lain-lain. Mereka sedang mencari bentuk. Faktor tersebut seyogyanya tidak menjadi alasan bagi institusi Polri untuk juga mencari bentuk polisi sipil yang bagaimana?
Sebagai institusi, Polri tentu lebih solid dan terorganisir karena telah memiliki sejarah dan kultur yang telah dibangun bersamaan dengan berdirinya republik tercinta ini. Dengan demikian, Polri seharusnya tidak menunggu terbentuknya otonomi daerah secara tuntas. Tetapi secara proaktif, membuka ruang-ruang partisipasi masyarakat menuju masyarakat madani dengan menggunakan prinsip- prinsip masyarakat madani yang tersebut dalam Tap MPR No. XI/98 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN.
Beberapa faktor yang berhasil diidentifikasi terdapat kendala yang cukup materiil yang harus diselesaikan di tubuh institusi kepolisian dalam rangka mengubah wajah institusi Polri menjadi polisi sipil. Tentunya, agar dapat berjalan seiring sejalan dengan terwujudnya tata pemerintahan daerah yang sesuai dengan prinsip- prinsip otonomi daerah adalah:
I. Mencabut Petunjuk Kapolri tentang Kedudukan Kapolda pada Otonomi Daerah tanggal 5 Januari 2001 (sebelum lahir UU Polri)
Latar belakang lahirnya Petunjuk Kapolri adalah karena aparat Polri di daerah cukup gamang menghadapi perubahan dramatis di berbagai daerah sebagai akibat lahirnya UU Otonomi Daerah. Sementara reposisi Polri belum tuntas karena UU Polri yang baru belum lahir. Setelah lahirnya UU Polri No. 2/2002, maka Petunjuk Kapolri tersebut harus dicabut karena salah satu butir dalam SK tersebut, yaitu butir f, sangat mengganggu pola hubungan antara Polri dan pemerintah daerah yang berbunyi sebagai berikut:
Kapolda menunjuk satu Tim Perwira, untuk ikut menyusun Perda-perda dari Propinsi, Kabupaten sampai tingkat Desa, agar Perda-perda tersebut tidak bertentangan dengan hukum nasional dan keutuhan nasional.
Apabila Petunjuk Kapolri tersebut tidak dicabut, kita semua dapat mempertanyakan apakah berdasarkan UU Polri No. 2/2002, Polri memiliki kewenangan untuk memata-matai pemerintah daerah dalam menyusun peraturan daerah.
II. Desentralisasi peran Mabes Polri
Desentralisasi peran Mabes Polri dalam bidang penegakan hukum telah lama berjalan sesuai dengan ketentuan UU Hukum Acara Pidana. Kendati, intervensi pimpinan Polri sangat sulit dihindarkan. Semakin kecil intervensi pimpinan Polri dalam proses penyelidikan dan penyidikan, peran penegakan hukum oleh Polri secara profesional akan semakin nyata. Pimpinan Polri diharapkan dapat mengeluarkan aturan yang jelas dan terbuka tentang kewenangan masing-masing tingkatan dalam kaitan dengan peranan institusi Polri dalam sistem peradilan pidana.
"Desentralisasi" peran Mabes Polri dalam bidang Kamtimbas dapat dilihat bunyi pasal 42 (2) UU Polri No.2 Tahun 2002 sebagai berikut:
Hubungan dan kerjasama ... dengan unsur pemerintah daerah ... dengan mengembangkan asas partisipasi dan subsidiaritas.
Penjelasan dari pasal 42 (2) UU Polri No. 2 Tahun 2002 tersebut adalah: Khusus hubungan kerjasama dengan Pemerintah Daerah adalah memberikan pertimbangan aspek keamanan umum kepada Pemerintah Daerah dan instansi terkait serta kegiatan masyarakat, dalam rangka menegakkan kewibawaan penyelenggaraan pemerintahan di daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
UU Polri telah membuka peluang kerjasama dengan prinsip partisipasi dan subsidiaritas sesuai bunyi pasal 42 ayat 2. Namun, ternyata subsidi yang diberikan oleh pemerintah daerah hanya untuk membayar "pendapat hukum" oleh institusi Polri kepada pemerintah daerah sesuai bunyi penjelasan pasal tersebut.
Apabila demikian adanya, pola kerjasama antara institusi Polri dengan pemerintah daerah adalah seperti hubungan antara pemberi kerja dengan pelaksana kerja yang tidak ubahnya hubungan penasihat hukum dengan pengacaranya. Hal-hal di atas mendesak untuk mendapat klarifikasi dari instansi terkait agar tidak menimbulkan kebingungan di masyarakat pada umumnya dan masyarakat pemda pada khususnya.
Setelah mendapat klarifikasi, perlu disepakati format kerjasama antara Polri dan Pemda melalui Menteri Dalam Negeri atau asosiasi pemda agar dapat menjadi pedoman bagi pemerintah daerah dalam menerapkan pola hubungan antara institusi Polri dengan pemerintah daerah setempat.
III. Menyelenggarakan manajemen kepolisian yang sesuai dengan kaidah penyelenggaraan negara yang baik (good corporate governance
Institusi Polri adalah bagian dari penyelenggara negara, sehingga tetap tunduk dan terikat pada prinsip penyelenggaraan negara yang diatur dalam Tap MPR No.XI/98 maupun UU tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN, serta kaidah good corporate governance yaitu transparan, tanggung gugat (accountable) dan partisipatif.
Meskipun UU Polri tidak mengatur ketiga kaidah tersebut secara jelas, dapat diatur secara lebih gamblang dalam peraturan pelaksanaan dari UU Polri No.2/2002 agar menjadi pedoman bagi jajaran Polri di daerah.
Transparan
Dari sejumlah masalah transparansi, selain transparan dalam anggaran, mutasi personil menjadi sorotan sekaligus keprihatinan semua pihak. Belum sempat seorang pimpinan suatu wilayah berorientasi dengan masyarakatnya, ia sudah dimutasi ke tempat lain. Sementara pimpinan militer di wilayah yang sama telah bercokol dan tentu saja memiliki hubungan yang lebih dekat dengan masyarakat di wilayah teritorialnya. Faktor kedekatan pimpinan militer seyogyanya menjadi ancaman terhadap keberhasilan kinerja Polri di suatu wilayah teritorial.
Faktor dominan yang melatarbelakangi keengganan Polri untuk taransparan dalam mutasi personilnya, antara lain adalah stigma masa lalu yang memang tidak dapat dipungkiri. Dalam rangka reformasi Pimpinan Polri, seyogyanya mencari jalan kompromi sehingga langkah menuju keterbukaan dalam mutasi personil dapat dimulai. Kalau perlu dimulai dari tingkat terendah seperti Kapolsek di daerah tertentu dahulu sebagai uji coba.
Accountabilitas
Pada setiap akhir tahun atau akhir masa jabatan, seperti yang terjadi di institusi manapun yang profesional, ada pertanggung jawab kerja yang jelas yang selanjutnya diikuti dengan acquite et de charge (pelepasan tanggung jawab).
UU Polri yang baru telah menegaskan berkali-kali bahwa Polri telah profesional dan telah memiliki Kode Etik. Oleh karena itu, pola pertanggungjawaban kerja sudah seharusnya mulai dikembangkan sesuai kaidah polisi yang profesional. Bila perlu dimulai dari tingkat terendah seperti Kapolsek di wilayah tertentu sebagai uji coba.
A. Pandupraja adalah Sekjen Indonesian Police Watch
Makalah disampaikan pada Diskusi Panel "Peran Polri dengan Otonomi Daerah" pada 14 Maret 2002 di Jakarta
