Proses Pembentukan Undang-Undang di Indonesia

PERTANYAAN

Bagaimana tahapan atau proses pembentukan undang-undang di Indonesia? Benarkah ada 5 tahapan pembentukan undang-undang? Mohon jelaskan tahap pembentukan undang-undang.

ULASAN LENGKAP

Terima kasih atas pertanyaan Anda.

Artikel di bawah ini adalah pemutakhiran keempat dari artikel dengan judul Proses Pembentukan Undang-Undang yang dibuat oleh Ilman Hadi S.H. dan pertama kali dipublikasikan pada 10 Oktober 2012, dimutakhirkan pertama kali pada 24 Maret 2020, dimutakhirkan kedua kali pada 7 Juli 2022, kemudian dimutakhirkan ketiga kali oleh Arasy Pradana A. Azis, S.H., M.H. pada 2 Maret 2023.

KLINIK TERKAIT

Peraturan Pemerintah: Materi Muatan dan Proses Pembentukannya

17 Okt, 2024

Sumber Hukum Tata Negara di Indonesia

07 Nov, 2023

Sejarah Konstitusi Indonesia: Periode Pembentukan Hingga Perubahan

04 Jul, 2022

Perancang Peraturan (Legislative Drafter) Harus Punya Skill Ini

23 Jun, 2022

Seluruh informasi hukum yang ada di Klinik hukumonline.com disiapkan semata – mata untuk tujuan pendidikan dan bersifat umum (lihat Pernyataan Penyangkalan selengkapnya). Untuk mendapatkan nasihat hukum spesifik terhadap kasus Anda, konsultasikan langsung dengan Konsultan Mitra Justika.

Apa itu Undang-Undang?

Undang-undang adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dengan persetujuan bersama presiden.^[1]

Kemudian, peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.^[2]

Adapun, pembentukan peraturan perundang-undangan adalah pembuatan peraturan perundang-undangan yang mencakup tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan/penetapan, dan pengundangan.^[3]

Lebih lanjut, undang-undang adalah salah satu jenis peraturan perundang-undangan yang proses pembentukannya dapat membutuhkan waktu yang cukup lama. Ukuran lama atau tidaknya dapat dilihat dari proses pembentukan undang-undang itu sendiri, yang meliputi beberapa tahapan atau prosedur yang harus dilalui. Pada dasarnya, tahapan dimulai dari perencanaan dengan menyiapkan Rancangan Undang-Undang (“RUU”), RUU dibuat harus disertai dengan naskah akademik, kemudian tahap pembahasan di lembaga legislatif hingga tahap pengundangan.^[4]

Muhammad Fadli dalam jurnal berjudul Pembentukan Undang-Undang yang Mengikuti Perkembangan Masyarakat, mengutip pendapat Jimly Asshiddiqie, bahwa undang-undang yang telah ditetapkan dan diundangkan tentu telah melalui proses yang sangat panjang, yang pada akhirnya disahkan menjadi milik publik dan sifatnya terbuka serta mengikat untuk umum.^[5]

Siapa yang Membentuk Undang-Undang?

Sistem perundang-undangan di Indonesia hanya dikenal dengan satu nama jenis undang-undang, yakni keputusan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (“DPR”), dengan persetujuan presiden, dan disahkan presiden. Selain itu, tidak terdapat undang-undang yang dibentuk oleh lembaga lain. Dalam pengertian lain, undang-undang dibuat oleh DPR.^[6]

Hal tersebut tercantum dalam Pasal 20 UUD 1945 yang berbunyi:

1. Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang.
2. Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
3. Jika rancangan undang-undang itu tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan undang-undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan Dewan Perwakilan Rakyat masa itu.
4. presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi undang-undang.
5. Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.

Pada dasarnya, fungsi pembentuk undang-undang disebut juga fungsi legislasi. Artinya, DPR sebagai lembaga legislatif memiliki tugas pembuatan undang-undang, merencanakan dan menyusun program serta urutan prioritas pembahasan RUU, baik untuk satu masa keanggotaan DPR maupun untuk setiap tahun, membantu dan memfasilitasi penyusunan RUU usul inisiatif DPR.^[7]

Materi Muatan Undang-Undang

Berdasarkan Pasal 10 ayat (1) UU 12/2011, materi muatan yang harus diatur dengan undang-undang adalah:

1. pengaturan lebih lanjut mengenai ketentuan UUD 1945;
2. perintah suatu undang-undang untuk diatur dengan undang-undang;
3. pengesahan perjanjian internasional tertentu;
4. tindak lanjut atas putusan Mahkamah Konstitusi; dan/atau
5. pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat.

Baca juga: Penetapan dan Materi Muatan dalam Peraturan Perundang-undangan

Proses Pembentukan Undang-Undang di Indonesia

Selanjutnya, dalam proses pembentukan undang-undang, terdapat transformasi visi, misi dan nilai yang diinginkan oleh lembaga pembentuk undang-undang dengan masyarakat dalam suatu bentuk aturan hukum.^[8] Adapun proses pembentukan undang-undang diatur dalam Pasal 162–173 UU MD3 beserta perubahannya.

Selain diatur dalam UU MD3, proses pembentukan undang-undang juga dapat Anda temukan dalam UU 12/2011 dan perubahannya yang terbagi menjadi beberapa tahap antara lain:

1. Perencanaan, diatur dalam Pasal 16 s.d. Pasal 42;
2. Penyusunan, diatur dalam Pasal 43 s.d. Pasal 64;
3. Pembahasan, diatur dalam Pasal 65 s.d. Pasal 71;
4. Pengesahan, diatur dalam Pasal 72 s.d. Pasal 74; dan
5. Pengundangan, diatur dalam Pasal 81 s.d. Pasal 87.

Lebih detail, Anda juga dapat menyimak dalam Perpres 87/2014 dan Perpres 76/2021 dengan tahapan:

1. Perencanaan RUU (Bab II Bagian Kedua Perpres 87/2014);
2. Penyusunan RUU (Bab III Bagian Kesatu Perpres 87/2014);
3. Pembahasan RUU (Bab IV Bagian Kesatu Perpres 87/2014);
4. Pengesahan/penetapan RUU menjadi UU (Bab V Bagian Kesatu Perpres 87/2014); dan
5. Pengundangan UU (Bab VI Bagian Kesatu Perpres 87/2014).

Berdasarkan informasi yang dilansir dari laman Kementerian Komunikasi dan Digital („Komdigi“) tentang 5 Tahapan Pembentukan Undang-Undang, berikut adalah intisari proses pembentukan undang-undang di Indonesia.

1. Tahap Perencanaan

1. 1. Badan legislatif berkoordinasi dengan Dewan Perwakilan Daerah („DPD“) dan Menteri Hukum dan HAM untuk menyusun dan menetapkan Program Legislasi Nasional („prolegnas“).
   2. Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala prioritas pembentukan RUU. Penyusunan dan penetapan prolegnas jangka menengah dilakukan pada awal masa keanggotaan DPR.
   3. Hasil penyusunan prolegnas antara DPR dan pemerintah disepakati menjadi prolegnas dan ditetapkan dalam rapat paripurna DPR. Prolegnas ditetapkan dengan Keputusan DPR.

2. Tahap Penyusunan

1. RUU, baik yang berasal dari DPR maupun presiden serta yang diajukan DPD kepada DPR disusun berdasarkan prolegnas. RUU yang diajukan oleh presiden disiapkan oleh menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian sesuai dengan lingkup tugas dan tanggung jawabnya. Dalam penyusunan RUU, menteri atau pimpinan lembaga pemerintah nonkementerian terkait, membentuk panitia antarkementerian dan/atau antar-nonkementerian. Pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU yang berasal dari presiden dikoordinasikan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum.
2. Setelah selesai dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, RUU diajukan dengan surat presiden kepada pimpinan DPR. Surat tersebut memuat penunjukan menteri yang ditugasi mewakili presiden dalam melakukan pembahasan RUU bersama DPR. DPR mulai membahas RUU dalam jangka waktu paling lama 60 hari terhitung sejak surat presiden diterima.

3. Pembahasan

1. 1. Pembicaraan tingkat 1 oleh DPR dan menteri yang ditunjuk presiden, yang dilakukan dalam rapat komisi/gabungan komisi/badan legislatif/badan anggaran/panitia khusus.
   2. Pembicaraan tingkat 2, yakni pengambilan keputusan dalam rapat paripurna.

4. Pengesahan

RUU yang telah disetujui bersama oleh DPR dan presiden disampaikan oleh pimpinan DPR kepada presiden untuk disahkan menjadi undang-undang. Penyampaian dilakukan dalam jangka waktu paling lama 7 hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama. RUU disahkan oleh presiden dengan membubuhkan tanda tangan dalam jangka waktu paling lama 30 hari terhitung sejak RUU tersebut disetujui bersama oleh DPR dan presiden.

5. Pengundangan

1. 1. Agar setiap orang mengetahuinya, peraturan perundang-undangan harus diundangkan. Undang-undang dilakukan pengundangan dengan menempatkannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia dan Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia.
   2. Pengundangan dilaksanakan oleh menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang hukum.

Sebagai informasi, masih bersumber dari artikel yang sama, berdasarkan Komdigi terdapat tahapan penyebarluasan, yaitu:

1. Penyebarluasan dilakukan oleh DPR dan pemerintah sejak penyusunan prolegnas, penyusunan RUU, pembahasan RUU, hingga pengundangan.
2. Penyebarluasan dilakukan untuk memberikan informasi dan/atau memperoleh masukan masyarakat serta para pemangku kepentingan.

Baca juga: Bisakah UU Dibentuk Tanpa Masuk Prolegnas?

Rapat Paripurna DPR

Sebagai informasi, rapat paripurna DPR adalah rapat anggota yang dipimpin oleh pimpinan DPR dan merupakan forum tertinggi dalam melaksanakan wewenang dan tugas DPR. Adapun dapat kami jelaskan isi rapat paripurna tingkat 2 dalam proses pembentukan undang-undang, berdasarkan Pasal 69 UU 12/2011 yaitu:

1. Pembicaraan tingkat II merupakan pengambilan keputusan dalam rapat paripurna dengan kegiatan:

1. 1. penyampaian laporan yang berisi proses, pendapat mini fraksi, pendapat mini DPD, dan hasil pembicaraan tingkat I;
   2. pernyataan persetujuan atau penolakan dari tiap-tiap fraksi dan anggota secara lisan yang diminta oleh pimpinan rapat paripurna; dan
   3. penyampaian pendapat akhir presiden yang dilakukan oleh menteri yang ditugasi.

2. Dalam hal persetujuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf b tidak dapat dicapai secara musyawarah untuk mufakat, pengambilan keputusan dilakukan berdasarkan suara terbanyak.
3. Dalam hal Rancangan Undang-Undang tidak mendapat persetujuan bersama antara DPR dan presiden, Rancangan Undang-Undang tersebut tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.

Kesimpulannya, DPR sebagai lembaga legislatif atau pembentuk undang-undang sejak awal proses perencanaan telah dituntut agar undang-undang yang dihasilkan dapat memenuhi kebutuhan seluruh masyarakat di Indonesia. Proses pembentukan undang-undang tidak singkat, bahkan membutuhkan waktu yang cukup lama. Berkaitan dengan hal tersebut, terdapat 5 tahapan pembentukan undang-undang, yaitu perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan.

Baca juga: Mengenal Fungsi Lembaga Eksekutif, Legislatif, dan Yudikatif

Demikian jawaban dari kami tentang proses pembentukan undang-undang, semoga bermanfaat.

Dasar Hukum:

1. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan;
3. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
4. Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
5. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2018 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
6. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2019 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah;
7. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan;
8. Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan;
9. Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;
10. Peraturan Presiden Nomor 76 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 87 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Referensi:

1. Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia dalam Proses Demokratisasi, DPR RI, 2000;
2. Muhammad Fadli. Pembentukan Undang-Undang yang Mengikuti Perkembangan Masyarakat. Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 15, No. 1, 2018;
3. Saifudin. Proses Pembentukan UU: Studi Tentang Partisipasi Masyarakat dalam Proses Pembentukan UU. Jurnal Hukum Universitas Islam Indonesia, Vol. 16, No. Edisi Khusus, 2009;
4. 5 Tahapan Pembentukan Undang-Undang, Kementerian Komunikasi dan Digital, yang diakses pada 30 Mei 2025, pukul 11.00 WIB.

---

^[1] Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (“UU 15/2019”).

^[2] Pasal 1 ayat (2) UU 15/2019.

^[3] Pasal 1 ayat (1) UU 15/2019.

^[4] Muhammad Fadli. Pembentukan Undang-Undang yang Mengikuti Perkembangan Masyarakat. Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 15, No. 1, 2018, hal. 50.

^[5] Muhammad Fadli. Pembentukan Undang-Undang yang Mengikuti Perkembangan Masyarakat. Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 15, No. 1, 2018, hal. 50.

^[6] Muhammad Fadli. Pembentukan Undang-Undang yang Mengikuti Perkembangan Masyarakat. Jurnal Legislasi Indonesia, Vol. 15, No. 1, 2018, hal. 51.

^[7] Dewan Perwakilan Rakyat Indonesia dalam Proses Demokratisasi. DPR RI, 2000, hal. 261.

^[8] Saifudin. Proses Pembentukan UU: Studi Tentang Partisipasi Masyarakat dalam Proses Pembentukan UU. Jurnal Hukum Universitas Islam Indonesia, Vol. 16, No. Edisi Khusus, 2009, hal. 96.