Apakah Kerugian BUMN Merupakan Kerugian Negara?

PERTANYAAN

Apakah kerugian yang dialami oleh BUMN dalam melakukan kegiatan usahanya sama dengan kerugian negara? Jika terjadi kerugian pada BUMN, apakah direksi BUMN yang bersangkutan dapat dijerat berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor?

ULASAN LENGKAP

Terima kasih atas pertanyaan Anda.

Artikel di bawah ini adalah pemutakhiran kedua dari artikel dengan judul sama yang dibuat oleh Letezia Tobing, S.H., M.Kn. dan pertama kali dipublikasikan pada 03 Oktober 2012, yang pertama kali dimutakhirkan pada 10 februari 2025.

KLINIK TERKAIT

Apakah BUMN Kebal Terhadap Kepailitan?

10 Jul, 2025

Akibat Hukum Jika BUMN Pailit

11 Jun, 2025

Aturan Penyewaan Aset BUMN

04 Jun, 2025

Perjanjian Eksklusif BUMN dengan Anak Perusahaan

11 Mar, 2025

Seluruh informasi hukum yang ada di Klinik hukumonline.com disiapkan semata – mata untuk tujuan pendidikan dan bersifat umum (lihat Pernyataan Penyangkalan selengkapnya). Untuk mendapatkan nasihat hukum spesifik terhadap kasus Anda, konsultasikan langsung dengan Konsultan Mitra Justika.

Modal BUMN (Badan Usaha Milik Negara)

Badan usaha milik negara atau BUMN adalah badan usaha yang memenuhi minimal salah satu ketentuan berikut:[1]

1. seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia melalui penyertaan langsung; atau
2. terdapat hak istimewa yang dimiliki Negara Republik Indonesia.

Adapun modal BUMN tersebut bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara (“APBN”) dan non-APBN.[2] Lebih lanjut, modal yang berasal dari APBN dapat berupa:[3]

1. dana tunai;
2. barang milik negara;
3. piutang negara pada BUMN atau perseroan terbatas (“PT”);
4. saham milik negara pada BUMN atau PT; dan/atau
5. aset negara lain.

Sementara itu modal BUMN yang berasal dari non-APBN dapat berupa:[4]

1. keuntungan revaluasi aset;
2. kapitaliisasi cadangan;
3. agio saham; dan/atau
4. sumber lain yang sah.

Dari segi jenisnya, BUMN terdiri dari perusahaan perseroan (“persero”) dan perusahaan umum (“perum”) sebagaimana diatur dalam Pasal 9 UU 1/2025. Persero adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas atau PT yang tujuan utamanya mengejar keuntungan.[5]

Sedangkan, yang dimaksud dengan perum adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum untuk menyediakan dan menjamin ketersediaan barang dan/atau jasa bagi kemanfaatan umum dalam rangka pemenuhan hajat hidup orang banyak atau untuk kebutuhan strategis berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan.[6]

Untuk menjawab pertanyaan Anda, kami mengasumsikan yang Anda maksud dengan BUMN adalah BUMN persero.

Apakah Kerugian BUMN Merupakan Kerugian Negara?

Definisi kerugian negara dapat ditemukan dalam Pasal 1 angka 15 UU BPK, yang menyatakan bahwa kerugian negara/daerah adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.

Dalam menjawab pertanyaan Anda, perlu dijelaskan dahulu mengenai status dari BUMN, khususnya BUMN persero yang pada dasarnya berbentuk PT. Berdasarkan Pasal 109 angka 1 Perppu Cipta Kerja yang mengubah Pasal 1 angka 1 UU PT, yang dimaksud dengan PT adalah badan hukum merupakan persekutuan modal, didirikan berdasarkan perjanjian, melakukan kegiatan usaha dengan modal dasar yang seluruhnya terbagi dalam saham atau badan hukum perorangan yang memenuhi kriteria usaha mikro dan kecil sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan mengenai usaha mikro dan kecil.

Lalu untuk BUMN perum dapat merujuk pada ketentuan Pasal 35 ayat (4) UU 1/2025 yang berbunyi:

Pendirian perum sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dan ayat (2) memperoleh status badan hukum terhitung sejak diundangkannya peraturan pemerintah tentang pendiriannya.

Jika merujuk pada definisi di atas, maka dapat dipastikan bahwa BUMN berstatus sebagai badan hukum. Mochtar Kusumaatmadja dan Arief Sidharta dalam Pengantar Ilmu Hukum: Suatu Pengenalan Pertama Ruang Lingkup Berlakunya Ilmu Hukum (hal. 82–83) menerangkan bahwa yang dimaksud dengan badan hukum adalah pendukung hak dan kewajiban berdasarkan hukum yang bukan manusia, yang dapat menuntut atau dituntut subjek hukum lain di muka pengadilan. Adapun ciri dari badan hukum adalah sebagai berikut:

1. memiliki kekayaan sendiri yang terpisah dari kekayaan orang-orang yang menjalankan kegiatan dari badan-badan hukum tersebut;
2. memiliki hak dan kewajiban-kewajiban yang terpisah dari hak-hak dan kewajiban-kewajiban orang-orang yang menjalankan kegiatan badan hukum tersebut;
3. memiliki tujuan tertentu;
4. berkesinambungan dalam artian keberadaannya tidak terikat pada orang-orang tertentu, karena hak-hak dan kewajiban-kewajibannya tetap ada meskipun orang-orang yang menjalankannya berganti.

Dari ciri badan hukum di atas, dapat disimpulkan bahwa BUMN memiliki kekayaan sendiri, dan kekayaan tersebut terpisah dengan orang yang menjalankan kegiatannya maupun pendirinya. Oleh karena itu, kekayaan BUMN khususnya persero dan kekayaan negara merupakan hal yang terpisah, dengan adanya kerugian yang dialami oleh BUMN tidak dapat disamakan dengan kerugian negara. Dengan demikian, menurut hemat kami, kerugian BUMN hanyalah akan menjadi kerugian dari BUMN itu sendiri.

Hal ini juga selaras dengan pendapat Erman Radjagukguk yang pendapatnya dikutip oleh Zainal Asikin dan Lalu Wira Pria Suhartana pada jurnal Aspek Hukum Pertanggungjawaban Keuangan Negara Dalam BUMN (hal. 187) yang menyatakan bahwa BUMN sebagai badan hukum bukanlah bagian dari kekayaan negara. Hal ini karena kekayaan negara yang dipisahkan dalam BUMN hanya berbentuk saham. Oleh karena itu, kekayaan BUMN tidak menjadi kekayaan negara. Kesalahpahaman dalam pengertian “kekayaan negara”, dapat mengancam direksi BUMN atas tuduhan tindak pidana korupsi.

Namun, perlu diingat bahwa terdapat pendapat lain seperti dalam UU 17/2003 yang mengatur bahwa keuangan negara salah satunya meliputi kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara,[7] yaitu badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh pemerintah pusat,[8] seperti BUMN. Adapun yang dimaksud dengan keuangan negara sendiri adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.[9]

Selain itu, mengutip artikel Business Judgment Rule Sarana Perlindungan Bagi Direksi BUMN yang ‘Lurus’ melalui Putusan MK No. 62/PUU-XI/2013, Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa pemisahan itu tidak berarti kekayaan BUMN terlepas dari kekayaan negara. Dari perspektif transaksi yang terjadi, pemisahan itu tidak dapat dikonstruksi sebagai pemisahan kepemilikan sehingga tetaplah sebagai kekayaan negara.

Berdasarkan penjelasan di atas, masih terdapat perbedaan mengenai apakah kerugian BUMN dapat dianggap sebagai kerugian negara. Ada pendapat yang menyatakan bahwa kerugian BUMN merupakan kerugian negara dan ada yang berpendapat hal tersebut sebagai kerugian negara.

Bagi yang menganggap bahwa kerugian BUMN sama dengan kerugian negara, maka direksi BUMN tersebut dapat berpotensi dijerat berdasarkan pasal tindak pidana korupsi sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor jo.Putusan MK No. 25/PUU-XIV/2016.

Bisakah Direksi BUMN yang Merugi Dijerat Pasal Korupsi?

Apakah direksi BUMN yang merugi dapat dijerat berdasarkan Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor? Menjawab pertanyaan Anda tersebut perlu diketahui terlebih dahulu terkait bunyi Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor jo. Putusan MK No. 25/PUU-XIV/2016 berikut.

Pasal 2 UU Tipikor jo. Putusan MK No. 25/PUU-XIV/2016

1. Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana penjara dengan penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 tahun dan paling lama 20 tahun dan denda paling sedikit Rp200 juta dan paling banyak Rp1 miliar.
2. Dalam hal tindak pidana korupsi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dalam keadaan tertentu, pidana mati dapat dijatuhkan.

Pasal 3 UU Tipikor jo. Putusan MK No. 25/PUU-XIV/2016

Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang merugikan keuangan negara atau perekonomian negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 tahun dan paling lama 20 tahun dan atau denda paling sedikit Rp50 juta dan paling banyak Rp1 miliar.

Jadi, menjawab pertanyaan Anda, pada dasarnya kerugian BUMN dapat saja mengakibatkan direksi BUMN yang bersangkutan dijerat dengan pasal tindak pidana korupsi sebagaimana contoh kasus pada artikel Dua Eks Dirut Asabri Divonis 20 Tahun Penjara.

Namun, dalam penegakan pasal di atas, perlu juga diperhatikan mengenai penerapan prinsip business judgment rule. Pengejawantahan prinsip business judgment rule, dapat ditemukan pada ketentuan Pasal 97 ayat (5) UU PT, yang berbunyi:

Anggota direksi tidak dapat dipertanggungjawabkan atas kerugian sebagaimana dimaksud pada ayat (3) apabila dapat membuktikan:

1. kerugian tersebut bukan karena kesalahan atau kelalaiannya;
2. telah melakukan pengurusan dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk kepentingan dan sesuai dengan maksud dan tujuan Perseroan;
3. tidak mempunyai benturan kepentingan baik langsung maupun tidak langsung atas tindakan pengurusan yang mengakibatkan kerugian; dan
4. telah mengambil tindakan untuk mencegah timbul atau berlanjutnya kerugian tersebut.

Mengutip dari artikel Penerapan Doktrin Business Judgment Rule di Indonesia, prinsip ini memberikan perlindungan terhadap direksi yang beriktikad baik agar dapat menjalankan kegiatan usaha perseroan dengan leluasa.

Prinsip business judgment rule sendiri adalah suatu konsep di mana direksi perseroan tidak dapat dibebankan tanggung jawab secara hukum atas keputusan yang diambilnya walaupun keputusan tersebut menimbulkan kerugian bagi perusahaan, sepanjang keputusan itu dilakukan dengan iktikad baik, tujuan, dan cara yang benar, dasar yang rasional, dan kehati-hatian.

Contoh penerapan prinsip business judgment rule pada direksi BUMN dapat ditemukan dalam Putusan MA No. 121 K/Pid.Sus/2020.

Berdasarkan uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa kerugian yang diderita oleh BUMN tidak secara otomatis dapat menjerat direksi BUMN yang bersangkutan dengan Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor. Hal ini karena perlu dibuktikan terlebih dahulu apakah kerugian tersebut merupakan hasil dari suatu perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh direksi BUMN atau tidak.

Selain itu, perlu juga diperhatikan mengenai prinsip business judgement rule yang terdapat dalam Pasal 97 ayat (5) UU PT. Jika kerugian yang ditimbulkan oleh suatu keputusan bisnis tersebut memenuhi prinsip business judgment rule, maka direksi yang bersangkutan tidak dapat dimintai pertanggungjawaban pidana atas dasar Pasal 2 dan Pasal 3 UU Tipikor.

Pembahasan lebih lanjut mengenai kerugian BUMN dianggap korupsi, dapat Anda temukan pada artikel Apakah Setiap Kerugian BUMN Dianggap Korupsi?.

Demikian jawaban dari kami terkait apakah kerugian BUMN merupakan kerugian negara sebagaimana ditanyakan, semoga bermanfaat.

Dasar Hukum:

1. Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi;
2. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi;
3. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;
4. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara;
5. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan;
6. Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas;
7. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja;
8. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang;
9. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.

Putusan:

1. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016;
2. Putusan Mahkamah Agung Nomor 121 K/Pid.Sus/2020.

Referensi:

1. Mochtar Kusumaatmadja dan Arief Sidharta. Pengantar Ilmu Hukum: Suatu Pengenalan Pertama Ruang Lingkup Berlakunya Ilmu Hukum. Bandung: Alumni, 2009;
2. Zainal Asikin dan Lalu Wira Pria Suhartana. Aspek Hukum Pertanggungjawaban Keuangan Negara Dalam BUMN. Jurnal Kompilasi Hukum, Volume 4 No. 2, 2019.

---

[1] Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga Atas Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (“UU 1/2025”)

[2] Pasal 4 ayat (1) UU 1/2025

[3] Pasal 4 ayat (3) UU 1/2025

[4] Pasal 4 ayat (4) UU 1/2025

[5] Pasal 1 angka 3 UU 1/2025

[6] Pasal 1 angka 5 UU 1/2025

[7] Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (“UU 17/2003”)

[8] Pasal 1 angka 5 UU 17/2003

[9] Pasal 1 angka 1 UU 17/2003