21 tahun berjalan sejak Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) pertama kali terbentuk pada 7 Juni 2000. Selama itu pula, KPPU telah banyak berkontribusi, baik praktis maupun teoretis dalam membentuk iklim persaingan usaha yang sehat di Indonesia melalui beragam kewenangan, tugas, dan tahapan penyelidikan sebagaimana termuat dalam Pasal 36 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. Namun, dalam situasi ekonomi Indonesia yang begitu terdampak akibat pandemi Covid-19, tetap dibutuhkan strategi serta pendekatan yang lebih jitu dalam upaya perbaikan ekonomi.
Sebagai lembaga independen yang dibentuk di bawah eksekutif dan bertanggung jawab kepada presiden, KPPU telah membentuk standar kualitas yang cukup tinggi bagi para pelaksana tugas, atau dalam hal ini: penyelidik. Tujuannya, agar segala bentuk tugas maupun kewenangan dapat digunakan sebaik mungkin demi terwujudnya iklim persaingan usaha yang sehat di Indonesia. Beberapa lingkup pengawasan KPPU pun kembali dijelaskan pada UU No. 5 Tahun 1999 Pasal 4 sampai 28, yang bermuara pada tujuan sama: mencegah atau menindak praktik pelanggaran dan persaingan usaha tidak sehat di Indonesia.
Di antara sejumlah tugas utama tersebut, KPPU juga memberikan saran kepada pemerintah guna membentuk kebijakan ekonomi. Nantinya, kebijakan ini berfungsi sebagai dasar hukum terhadap tindakan-tindakan monopoli atau persaingan usaha tidak sehat. Prosesnya diawali dengan identifikasi masalah yang didukung hasil pengumpulan data berupa peraturan dan bukti dari instansi terkait; sehingga lewat data tersebut, KPPU dapat melakukan analisis kebijakan dengan meneladani hierarki kebijakan, isu persaingan usaha, dan isu kemitraan yang sedang berlangsung. Hasil kajian yang telah terkumpul kemudian dapat diajukan kepada komisioner KPPU, dan nantinya bekerja sama dengan Direktorat Kebijakan Persaingan Usaha dalam bentuk draft surat saran.
Tentu, dengan segala kewenangan dan fungsi yang secara normatif berada di jalur yang benar, dalam implementasinya, langkah KPPU kerap terhambat oleh sejumlah rintangan. Salah satunya, yakni adanya celah kebijakan dalam UU Cipta Kerja yang memiliki potensi yang menimbulkan praktik persaingan usaha yang tidak sehat.
“Dalam UU Cipta Kerja belum ditemukan ada kebijakan yang menimbulkan praktik persaingan usaha tidak sehat, hanya dalam proses upaya hukum keberatan terkait putusan KPPU, ada kesulitan bagi pelaku usaha di mana dalam UU Cipta Kerja, proses keberatan dilakukan pada Pengadilan Niaga. Adapun Pengadilan Niaga hanya ada di lima ibu kota provinsi, dan hal ini akan menghambat proses keberatan bagi pelaku usaha. Dalam hal ini, Lembaga peradilan cq Mahkamah Agunglah yang akan merespons kebutuhan ini apakah lewat penambahan jumlah Pengadilan Niaga atau mengefektifkan layanan peradilan lewat e-Litigasi atau elektronik,” kata Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Prof. Dr. Ningrum Natasya Sirait, S.H., M.Li.
Di sisi lain, Kepala LPPM Universitas Katolik Atma Jaya, Dr. jur. Sih Yuliana Wahyuningtyas, S.H., M.Hum., menjelaskan rintangan lain dalam proses pengumpulan data—termasuk alat bukti—yang penting dalam proses pengambilan keputusan. Menurutnya, keterbatasan dalam mengumpulkan alat bukti terjadi karena KPPU, tidak memiliki kewenangan untuk melakukan penggeledahan maupun penyadapan. Itu sebabnya, sebagai bagian dari proses amandemen, ia meyakini perlu dilakukan penguatan, secara spesifik terkait kewenangan mengumpulkan alat bukti, untuk dapat memastikan fungsi penegakan berjalan optimal.
“Harus dicatat, kewenangan penggeledahan ini tidak sama seperti (yang dimiliki) KPK. Secara ringkas, ada kesulitan bagi KPPU untuk mendapatkan suatu dokumen, karena sangat mengandalkan kerja sama pelaku usaha: apakah mereka mau atau tidak? Hal yang sama juga berlaku pada penelitian, untuk memonitor jalannya persaingan yang berlangsung di pasar. Apakah ada persaingan atau tidak? Kalau ya, apakah sudah efektif? Untuk dapat menyimpulkan, diperlukan data yang valid, memadai, dan dapat diandalkan. Kembali ke persoalan data, ini tidak mudah, karena orang tidak akan selalu secara sukarela memberikan datanya,” Yuliana menegaskan.
Lembaga Penunjang dengan Kewenangan Khusus
Menjawab kebutuhan negara demokrasi yang senantiasa bergerak dinamis, Reformasi telah melahirkan sejumlah state auxiliary organ—lembaga independen yang berfungsi sebagai penunjang maupun pelengkap (supporting organ) bagi lembaga negara utama. Yuliana menjelaskan, secara ketatanegaraan, KPPU merupakan salah satunya, yang memiliki sejumlah atribut kewenangan khusus dengan harapan memampukan dia untuk berfungsi maksimal dalam mencapai kesejahteraan negara.
“KPPU melakukan penyelidikan, memutus perkara, membuat konsultasi, dan lain sebagainya. Hanya saja, semua kewenangan tersebut tidak mematikan KPPU sebagai lembaga administratif. Karenanya dalam kewenangan, KPPU bukan badan peradilan,” Yuliana menambahkan.
Pun itu sebabnya, menurut Yuliana, sebagai organ komplementer, KPPU tidak secara kaku mengikuti pembagian kekuasaan, seperti dalam ranah eksekutif, yudikatif, maupun legislatif. Sehingga, agar dapat melaksanakan tugasnya dengan optimal, ada kewenangan-kewenangan tertentu yang dibutuhkan dalam penegakan hukum—seperti penggeledahan atau penyadapan. Ia lantas membandingkan dengan kewenangan lembaga serupa, yang sudah ada di Amerika Serikat atau beberapa negara Uni Eropa.
Terkait proses penyelidikan, Guru Besar FEB Universitas Indonesia, Prof. Dr. Ine Minara S. Ruki, S.E., M.E. menekankan, pada dasarnya hukum persaingan usaha adalah kebijakan ekonomi yang menggunakan instrumen hukum di tengah situasi ekonomi yang cenderung menganut pasar bebas. Karena itu, dalam menilai KPPU tidak hanya harus memperhatikan aspek hukum, melainkan juga aspek ekonomi. “Hukum persaingan lahir dari ilmu ekonomi. Harus diteliti lagi, apakah pelaku usaha memiliki market power? Apakah perilaku tersebut benar-benar menyingkirkan semua pesaing? Apakah perilaku tersebut termasuk memblokir pendatang baru? Itu, kan, proses panjang yang harus dibuktikan dengan pembuktian yang sudah baku. Kompleks,” imbuhnya.
Yuliana sepakat dengan Ine. Dalam pandangannya, terdapat dua pendekatan yang digunakan KPPU sebagai sebuah otoritas, saat hendak memutuskan sebuah pelanggaran atau tindakan antikompetitif. Pertama, per se illegal. Kedua, rule of reason.
“Dalam per se illegal, sebuah tindakan dapat dinyatakan salah apabila sudah memenuhi elemen tertentu, baik dari perspektif hukum maupun ekonomi. Sementara itu, dalam rule of reason, bisa jadi elemen pelanggarannya sudah terpenuhi, tetapi dalam konteks ekonomi masih dapat diterima. Harus dilihat dulu, dampaknya. Meskipun ada dampak negatif, tetapi jika dampak positifnya lebih besar—contohnya, efisiensi—hal ini masih bisa diterima. Di sinilah, pendekatan ekonomi diintegrasikan,” tutur Yuliana.
KPPU Berkontribusi untuk Negeri
21 tahun tentu bukan waktu yang sebentar. Di tengah beragam keterbatasan, KPPU sebagai lembaga pengawas telah melakukan segala upaya untuk menjaga dan membangun iklim persaingan usaha yang sehat di Indonesia, sesuai amanat UU Nomor 5 Tahun 1999. Bahkan, sekalipun pandemi Covid-19 datang dan mengakibatkan ketidakstabilan ekonomi, KPPU telah melakukan sejumlah manuver mendukung berbagai kebijakan pemerintah, salah satunya memberi berbagai kelonggaran dengan mengeluarkan Peraturan KPPU No. 3 Tahun 2020 tentang Relaksasi Penegakan Hukum Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat serta Pengawasan Pelaksanaan Kemitraan dalam Rangka Mendukung Program Pemulihan Ekonomi Nasional (Perkom 3/2020) pada 9 November 2020. Diharapkan cara ini dapat memberikan kemudahan bagi pelaku usaha dalam masa pemulihan ekonomi, tanpa mengabaikan kaidah persaingan usaha yang telah ada.
Yuliana menegaskan, keberadaan KPPU tentu merupakan wujud komitmen negara dalam memastikan fungsi hukum persaingan usaha. Terlebih, menyangkut cita-cita hukum persaingan usaha, yakni kesejahteraan masyarakat. “Sekilas, kesejahteraan mungkin merupakan konsep yang abstrak. Namun, ada beberapa indikator yang dapat kita lihat, seperti efisiensi, perlindungan usaha kecil dan menengah, kesempatan usaha yang sama untuk semua pelaku. KPPU mengatakan, hukum persaingan harus memberikan kemanfaatan terhadap konsumen. Jika dilihat secara konvensional maupun nonkonvensional, parameternya ada di harga, kualitas yang baik, pilihan dalam pasar supaya konsumen tidak terkunci pada pelaku usaha tertentu, dan inovasi,” ujarnya.
Dihubungi secara terpisah, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara, Prof. Dr. Ningrum Natasya Sirait, S.H., M.Li. kemudian merasa perlu untuk melihat kembali pada prioritas Pasal 3 UU Nomor 5 Tahun 1999. Sebagai bahan evaluasi, menurutnya KPPU perlu memilah tujuan proses penegakan hukum persaingan usaha.
“Mana yang ingin dibela? Mana yang perlu diprioritaskan, kesejahteraan konsumen, efisiensi, atau kesempatan UMKM masuk? KPPU tidak boleh hanya memiliki insting untuk menyelesaikan kasus. Jika demikian, sebagai gantinya saya punya pertanyaan, apa indikatornya? Apakah ekonomi bertambah baik? Uang siapa yang diselamatkan? Tentu selama 21 tahun, KPPU banyak berkontribusi terhadap negara. Namun, bagaimana mengukur kesejahteraan konsumen dengan misalnya, melakukan penegakan hukum? KPPU harus bisa melakukan outward dan inward looking,” tegas Ningrum.
Hal yang sama juga diutarakan oleh Ine. Di tengah kontribusinya bagi negara, fokus KPPU tidak boleh hanya ada di tindakan menghukum, menangkap, menarik denda sebesar mungkin, atau perihal menang dan kalah; melainkan dampak dari putusan tersebut terhadap persaingan ekonomi.
“Harus ada riset, evaluasi kualitatif tentang bagaimana putusan yang diambil KPPU lalu efek dari penegakan. Langkah-langkah pencegahan serta bagaimana bisa efektif mencapai tujuan berdasarkan UU No. 5 Tahun 1999 harus dinilai. KPPU punya banyak hal yang harus dikembangkan. Harus dipahami Kehadiran UU No. 5 Tahun 1999 tidak semata menciptakan iklim persaingan usaha yang sehat dan efisien, tetapi juga berdampak signifikan dalam mewujudkan pertumbuhan ekonomi,” Ine menyambung.
Pada akhirnya, Yuliana mengungkapkan, di tengah tuntutan masyarakat yang senantiasa berkembang, sebuah undang-undang sulit untuk sempurna. Itulah mengapa, masyarakat penegak hukum harus jujur dan adil.
“Penegakan hukum persaingan usaha bukan hanya soal semprit saat ada pelanggaran. Ada konteks pencegahan dan penegakan hukum. Dengan cara ini, diharapkan pelaku usaha mengetahui batasan-batasan apa saja yang mengarah ke pelanggaran. Ada perubahan perilaku di sana yang berujung pada persaingan efektif,” tutup Yuliana.
