Menteri Kesehatan Terawan Agus Putranto telah menerbitkan sejumlah peraturan dan aturan kebijakan bidang kesehatan sehubungan dengan terjadinya pandemi Covid-19. Salah satu aturan kebijakan yang banyak dikritik komunitas hukum kesehatan adalah Surat Edaran Menkes No. HK.02.01/Menkes/455/2020 Tahun 2020 tentang Perizinan dan Akreditasi Fasilitas Pelayanan Kesehatan, dan Penetapan Rumah Sakit Pendidikan pada Masa Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19).
Kritik terhadap Surat Edaran (SE) Menteri Kesehatan itu mengemuka dalam webinar hukum kesehatan yang secara khusus membahas SE itu, diselenggarakan Magister Hukum Kesehatan FH Universitas Gadjah Mada Yogyakarta, Kamis (10/9). Kritik bukan hanya mengenai substansi, tetapi juga mengenai format atau jenis produk hukum yang dipergunakan, bahkan mengenai proses pembentukannya.
Anggota Badan Pengurus Harian Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia (YLKI) Sudaryatmo, misalnya, mempertanyakan apakah penerbitan SE itu sudah melibatkan para pemangku kepentingan seperti pengelola rumah sakit (RS) dan fasilitas pelayanan kesehatan. “Konsultasi publik dalam pembuatan SE ini penting. Pihak-pihak yang berkepentingan perlu diakomodir,” kata Sudaryatmo.
(Baca juga: SE Izin dan Akreditasi Fasilitas Layanan Kesehatan Kala Pandemi Terbit, Ini Bunyinya).
Ia juga mengkhawatirkan turunnya kualitas pelayanan kesehatan dengan dalih situasi darurat pandemi. Apalagi jika perizinan tidak ditopang oleh pengawasan yang baik. “SE Menkes menimbulkan ketidakpastian hukum dalam relasi pasien dengan rumah sakit, khususnya terkait jaminan mutu layanan rumah sakit yang diberikan kepada pasien,” ujarnya.
SE Menkes tersebut pada dasarnya mengatur tiga hal, yakni perizinan fasilitas pelayanan kesehatan (fasyankes), akreditasi fasyankes, dan penetapan rumah sakit pendidikan. Tujuan SE ini untuk meningkatkan dukungan dan kerjasama lembaga terkait dalam pelaksanaan perizinan dan akreditasi fasyankes dan penetapan RS pendidikan pada masa pandemi Covid-19. Perizinan dan akreditasi pada dasarnya dimaksudkan untuk menjamin mutu pelayanan dan keselamatan pasien. Demikian pula penetapan rumah sakit pendidikan. Tetapi jika proses perizinan, akreditasi dan penetapan itu menyebabkan berkumpulnya orang, maka kondisi itu mengandung risiko penyebaran Covid-19. Itu sebabnya SE Menkes mencoba membuat aturan kebijakan selama pandemi.
Misalnya, perizinan fasyankes. Ditentukan dalam SE bahwa izin penyelenggaraan atau operasional fasyankes yang telah habis masa berlakunya namun proses perpanjangan izin terkendala kondisi bencana nasional non-alam atau kedaruratan kesehatan masyarakat, maka izinnya dinyatakan tetap berlaku selama satu. Jangka waktu ini dihitung sejak status bencana tersebut dicabut oleh pemerintah. Bagi fasyankes yang baru mengajukan izin, tetapi terkendala oleh Covid-19, maka fasyankes itu dianggap memiliki izin selama satu tahun sejak bencana nasional dicabut. Tetapi, pengelola fasyankes wajib membuat pernyataan komitmen pelayanan sebagai syarat kerjasama dengan BJPS Kesehatan, badan usaha atau lembaga lain.
Aspek Formal
Pilihan Menteri Kesehatan pada jenis Surat Edaran telah menuai kritik. Surat Edaran bukanlah peraturan perundang-undangan dalam ketentuan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (sebagaimana diubah dengan UU No. 15 Tahun 2019). Surat Edaran merupakan salah satu jenis aturan kebijakan (beleidsregel) yang berfungsi mengatur pedoman internal.
Ketua Kompartemen Hukum Advokasi dan Mediasi PP Persi (Perhimpunan Seluruh Rumah Sakit Indonesia), Budi Sampurna, berpendapat sebaiknya norma yang bersifat mengatur dituangkan dalam Peraturan Menteri (Permen), bukan SE. “Usulan saya (bentuknya) Permenkes tentang perubahan Permenkes,” ujarnya dalam webinar yang sama.
Ketua Umum DPP Masyarakat Hukum Kesehatan Indonesia, Mahesa Paranadipa juga menyinggung jenis SE yang dipergunakan untuk mengatur perizinan dan akreditasi. SE adalah peraturan kebijakan atau peraturan perundang-undangan semu. Pihak yang dirugikan oleh SE Menkes tersebut dapat melakukan upaya hukum. “SE ini berpotensi dibawa ke MA,” ujarnya.
Aspek Substansial
Surat Edaran dapat dimungkinkan, dan banyak lembaga negara yang mengeluarkan beleidsregel ini. Misalnya Bank Indonesia, Ditjen Pajak, dan Mahkamah Agung. Surat Edaran dibutuhkan ketika peraturan perundang-undangan kurang mengatur secara detil. Mungkin juga pembentuk undang-undang memberikan pilihan-pilihan kebijakan kepada penyelenggara pemerintahan. Atau, seperti kata dosen Magister Hukum Kesehatan UGM, Dwi Haryati, Pemerintah harus mengatasi persoalan-persoalan konkrit yang dihadapi, seperti masalah Covid-19.
Mungkin tidak ada salahnya ada kebijakan pemerintah dituangkan dalam SE. Namun ada persyaratan yang harus dipenuhi, salah satunya tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan, apalagi yang tingkatannya lebih tinggi. Substansi SE seharusnya tidak menyimpangi norma perundang-undangan, apalagi yang mengikat umum. Ambil contoh perizinan fasyankes.
Pasal 25 UU No. 44 Tahun 2009 tentang Rumah Sakit menegaskan setiap penyelenggara RS wajib memiliki izin. Ketiadaan izin penyelenggaraan dapat berakibat sanksi pidana. Ancaman sanksi ini ditegaskan dalam Pasal 62, yang memuat ancaman pidana penjara maksimal 2 tahun dan denda maksimal 5 miliar. Nah, SE ini menganggap fasyankes yang izinnya masih dalam proses tetapi terkendala Covid, ‘dinyatakan memiliki izin’.
Kritik lain berkenaan dengan jangka waktu. Menteri memberi jangka waktu 1 tahun setelah status darurat dicabut. Bagi fasyankes yang sudah habis masa izinnya dan terkendala memperjanjang izin karena Covid-19, maka izinnya dinyatakan tetap berlaku hingga satu tahun setelah status darurat dicabut. Demikian pula yang sedang membuat izin baru, maka dianggap sudah berizin hingga satu tahun setelah status darurat dicabut.
(Baca juga: Ini Teknis RS Klaim Biaya Perawatan Pasien Covid-19).
Fasyankes yang masa berlaku sertifikat akreditasinya berakhir sebelum atau sesudah status darurat dinyatakan dicabut pemerintah, oleh SE dinyatakan tetap berlaku hingga satu tahun sejak status bencana nasional itu dicabut.
Muncul sejumlah pertanyaan: apakah visitasi membutuhkan waktu selama itu? Apakah status darurat nasional itu akan dicabut dalam waktu dekat? Bagaimana kalau masih ada hingga beberapa tahun ke depan? Apakah fasyankes yang sudah habis izinnya dibiarkan tetap beroperasi. Sedangkan perbuatan itu merupakan tindak pidana menurut UU Rumah Sakit? Apakah kedaruratan kesehatan dapat dijadikan menyimpangi ketentuan Undang-Undang?
Menurut pengajar magister hukum kesehatan UGM, Muhammad Luthfie Hakim, SE Menkes tersebut dapat menimbulkan sengketa hukum. Misalnya, warga yang tidak puas atas layanan rumah sakit bisa mempersoalkan izin fasyankes tersebut ke ranah hukum. Sengketa lain yang mungkin terjadi adalah antara fasyankes dengan BPJS Kesehatan. Ini bisa terjadi jika BPJS tidak bersedia membayar klaim fasyankes dengan dalih perizinan fasyankes bermasalah. “Ini problem serius,” pungas Luthfie Hakim.
