Akhir Juli 2020, Mahkamah Agung (MA) mengundangkan Peraturan MA No. 1 tahun 2020 tentang pedoman pemidanaan Pasal 2 dan 3 UU Tipikor (Perma 1/2020). Terobosan hukum yang penting ini diharapkan menjawab setidaknya dua masalah pokok: pertama, disparitas hukuman, yakni penjatuhan berat hukuman yang berbeda jauh terhadap kasus yang tingkat kerugian/dampaknya serta kesalahan pelakunya relatif mirip, baik antar majelis hakim yang berbeda atau oleh majelis yang sama; kedua, disproporsionalitas pemidanaan, yakni penghukuman yang tidak sebanding dengan kerugian/dampak perbuatan dan/atau kesalahan pelaku. Kedua masalah di atas perlu direspon karena mengusik rasa keadilan, baik bagi terpidana maupun masyarakat, yang pada gilirannya merusak imej institusi peradilan.
Pandangan sebagian ahli bahwa keberadaan pedoman pemidanaan akan membatasi kemandirian hakim atau akan melahirkan ketidakadilan tidak sepenuhnya berdasar. Pedoman pemidanaan macam ini dikenal di banyak negara dan dianggap konstitusional (tidak melanggar prinsip independensi pengadilan) menurut ahli serta pengadilan tertinggi di beberapa negara (Ashworth, 2005). Potensi ketidakadilan, meski ada, sangat tergantung pada desain dan substansi pedomannya, bukan pada adanya pembatasan diskresi hakim dalam menjatuhkan pidana an sich. Bahkan sebaliknya, sebagaimana disebutkan sebelumnya, ketiadaan pedoman melahirkan berisiko ketidakadilan yang lebih besar.
Sekilas mengenai Perma 1/2020
Secara garis besar, Perma 1/2020 mengatur rentang hukuman yang wajib dijatuhkan oleh hakim, rentang mana ditentukan berdasarkan dua faktor utama. Pertama, besar kerugian keuangan/perekonomian negara yang diakibatkan dari perbuatan korupsi Pasal 2 dan 3 UU Tipikor (perbuatan melawan hukum dan penyalahgunaan wewenang, dalam kasus, seperti pengadaan barang/jasa, penganggaran atau penyaluran bantuan. Kedua, tinggi-rendahnya tingkat “KDK”, yakni Kesalahan (pelaku), Dampak (perbuatannya) serta Keuntungan (yang diperolehnya).
Tingkat kesalahan diukur dari, antara lain derajat peran pelaku (misal aktor kunci atau hanya pembantu), tingkat perencanaan atau modus kejahatan (misal direncanakan, modus canggih, dst), kapan kejahatan dilakukan (misal dilakukan pada masa krisis atau bencana). Dampak dari perbuatan dilihat dari, misal, dalam kasus pengadaaan barang, apakah barang masih dapat dimanfaatkan, atau apakah perbuatan mengakibatkan penderitaan bagi kelompok masyarakat rentan.
Sedang keuntungan diukur dari persentase hasil korupsi yang diperoleh pelaku dibandingkan dengan nilai kerugian negara, dan/atau presentase kerugian negara yang kembali. Di luar itu, hakim tetap perlu memperhatikan faktor-faktor (pendukung) berupa alasan peringan dan pemberat lain, meski pengaruhnya terhadap hukuman tidak sebesar dua faktor di atas, misalnya riwayat kejahatan (pernah tidaknya terdakwa melakukan kejahatan sebelumnya), status jabatan terdakwa (apakah terdakwa aparat penegak hukum atau ASN), apakah hasil korupsi sudah dinikmati, dan sebagainya.
Secara umum, penentuan faktor-faktor utama yang menentukan tingkatan rentang hukuman yang diatur dalam Perma sudah tepat. Memang dapat dipertanyakan, misalnya, mengapa riwayat kejahatan atau status terdakwa (misal pejabat tinggi negara atau aparat penegak hukum) tidak dijadikan faktor utama (hanya dijadikan alasan pemberat/peringan). Tidak jelas pula mengapa sudah atau belumnya terdakwa menikmati hasil korupsi perlu dijadikan pertimbangan dalam penghukuman.
Perma ini juga memuat tabel untuk memudahkan hakim menentukan hukuman yang harus dijatuhkan. Sebagai ilustrasi, rentang hukuman penjara bagi pelaku korupsi yang merugikan keuangan negara di atas Rp100 miliar adalah 16-20 tahun/seumur hidup (jika KDK tinggi), 13-16 tahun (jika KDK sedang) dan 10-13 tahun (jika tingkatnya KDK rendah).
Pelaku korupsi dengan kerugian Rp200 juta s/d Rp1 miliar wajib dipidana antara 4-6 tahun, 6-8 tahun, atau 8-10 tahun, tergantung tingkat KDK-nya. Diatur pula rentang hukuman denda yang harus dijatuhkan. Terlihat bahwa rentang hukuman yang ditetapkan relatif tinggi dan jauh di atas rata-rata hukuman yang selama ini dijatuhkan untuk pelanggaran Pasal 2 dan 3, yakni hanya sekitar 2,5 tahun (studi yang dilakukan penulis dalam riset doktoral). Dapat dipastikan akan ada peningkatan signifikan berat hukuman yang akan diterima terdakwa kasus korupsi Pasal 2 dan 3 jika aturan ini diterapkan sepenuhnya.
Secara implisit, Perma 1/2020 juga menegaskan kembali posisi MA terkait penafsiran Pasal 2 dan 3 UU Tipikor. Lampiran halaman 24 Perma menyatakan hukuman antara 1 s/d 4 tahun hanya dapat dijatuhkan kepada terdakwa yang melanggar Pasal 3 dan merugikan negara maksimal Rp200 juta. Ini sejalan dengan beberapa surat edaran sebelumnya (terakhir SEMA No. 3/2018) yang menyatakan Pasal 2 dan 3 dapat digunakan untuk perbuatan yang sama, dengan pembedaan bahwa Pasal 3 (yang memiliki ancaman pidana minimum 1 tahun, lebih rendah dari pidana minimum 4 tahun pada Pasal 2) untuk digunakan pada korupsi yang merugikan negara Rp200 juta atau kurang.
Banyak isu menarik dalam Perma ini. Dalam catatan pendek ini, Penulis hanya akan menggarisbawahi beberapa permasalahan pokok yang mungkin timbul terkait dan dalam pelaksanaan pedoman pemidanaan ini.
Proporsionalitas Hukuman bagi Pelaku Korupsi Kecil
Karena sifat pedoman ini yang “kaku” (rigid), yakni hanya memuat rentang hukuman yang pendek dan tidak membuka kemungkinan penyimpangan oleh hakim, ada potensi penjatuhan hukuman yang terlalu tinggi (berat) bagi pelaku yang tingkat kesalahannya ringan namun mengakibatkan kerugian negara besar.
Contoh kasus korupsi Videotron oleh anak mantan Menteri Koperasi dan UKM yang merugikan negara sekitar Rp4 miliar. Dalam kasus tersebut didakwa pula Hendra Saputra, office boy yang dijadikan direksi “bohongan” untuk mendapatkan proyek bermasalah tersebut, dengan “uang terima kasih” Rp19 juta (motif Hendra sendiri hanya ingin mempertahankan pekerjaannya). MA menghukum Hendra satu tahun penjara, lebih rendah dari ancaman hukuman minimum empat tahun dalam UU.
Jika kasus ini diputus sesuai Perma 1/2020, ia harus mendekam setidaknya enam tahun di penjara, hukuman teringan korupsi dengan kerugian Rp1-Rp25 miliar. Ada Hendra-Hendra lain, misal pegawai rendah di pemerintahan, yang turut serta atau membantu perbuatan korupsi, yang kemudian baru disadari menimbulkan kerugian besar, hanya karena diminta atasannya. Seharusnya memang tetap dibuka peluang bagi hakim untuk keluar dari rentang hukuman yang diatur dalam kasus-kasus yang sangat khusus, dengan pembatasan yang ketat dan kewajiban hakim untuk menguraikan argumentasinya (meski hal semacam ini sepertinya dihindari karena khawatir disalahgunakan).
Kerancuan Konsep Kerugian Negara dan Hasil Korupsi yang Diperoleh Terdakwa
UU Tipikor membedakan konsep “kerugian negara” dengan “hasil korupsi yang diperoleh” (para) pelaku. Contoh, seorang pemborong proyek bangunan dari APBN senilai Rp1 miliar menurunkan spek bahan yang digunakan, sehingga mendapat “keuntungan” (hasil korupsi) tambahan Rp50 juta (dari selisih spek menurut kontrak dan yang riil digunakan). Karena perbuatan tersebut bangunan tidak dapat digunakan. Dalam kasus ini, kerugian negara adalah Rp1 miliar, sedang keuntungan yang diperoleh terdakwa Rp50 juta.
Menurut UU Tipikor, selain menjatuhkan pidana kepada terdakwa karena merugikan negara, hakim dapat menjatuhi pidana tambahan, yakni agar terdakwa membayar uang pengganti sejumlah harta benda (keuntungan) yang diperolehnya, yakni, dalam contoh di atas, Rp50 juta (Pasal 18 ayat (1) huruf b). Jika tidak dibayarkan, terdakwa dijatuhi penjara pengganti (di luar penjara sebagai hukuman perbuatan korupsinya).
Perma ini, sayangnya, seakan merancukan perbedaan konsep “kerugian negara” dan “hasil korupsi” serta mengebiri keberadaan pidana tambahan. Pasal 8 huruf c angka 2, misalnya, menyatakan bahwa aspek keuntungan terdakwa dengan kategori tinggi (yang berarti terdakwa dapat dijatuhi hukuman yang berat) diukur dari, salah satunya, jika “pengembalian kerugian negara yang dilakukan terdakwa besarnya kurang dari 10% dari nilai harta benda yang diperoleh terdakwa”.
Klausul tersebut seolah menyamakan kedua konsep tersebut. Patut diduga para penyusun memandang hasil korupsi (harta benda) yang diperoleh terdakwa adalah sebagian dari kerugian negara sehingga sebenarnya ukuran untuk menentukan aspek besar keuntungan yang dimaksud adalah “pengembalian 10% dari nilai harta benda yang diperoleh terdakwa” (kalimat terakhir dalam pasal tersebut). Namun hal ini tetap menyisakan masalah. Mengapa terdakwa yang mengembalikan hasil korupsi yang diperolehnya (yang bisa disita negara atau dimintakan “pengembalian” melalui pidana tambahan sebagaimana dijelaskan di atas) menjadi faktor penentu berat ringannya-hukuman? Seharusnya yang menjadi ukuran adalah jumlah kerugian negara (di luar harta yang diperoleh terdakwa) yang secara sukarela dikembalikan oleh terdakwa.
Penghitungan Jumlah Kerugian Negara
Isu berikutnya terkait dengan penghitungan jumlah kerugian keuangan negara, faktor yang menjadi kunci penentuan berat ringannya rentang hukuman dalam Perma. Dalam praktek saat ini, ada perbedaan penafsiran terkait definisi dan lingkup keuangan negara serta, terutama, metode penghitungan kerugiannya (ICW, 2014). Bahkan, tidak jarang hakim menetapkan jumlah kerugian yang besarannya berbeda dengan perhitungan, misalnya, BPK atau BPKP.
Menyadari hal ini, bukan mustahil, sebagian penuntut umum atau hakim akan “mengutak-atik” tafsir dan perhitungan kerugian negara untuk menghindari menghukum berat terdakwa. Cara-cara macam ini kerap dilakukan untuk menyiasati SEMA terkait penafsiran Pasal 2 dan 3 guna menghukum ringan terdakwa korupsi dengan Pasal 3 (yang ancamannya memang lebih ringan dari Pasal 2).
Konsistensi Penerapan Perma
Terakhir, tidak jarang kebijakan progresif MA untuk merespon masalah dalam peraturan atau penegakan peraturan tidak berjalan sesuai harapan. Sebagai contoh, masih ada perkara pencurian ringan atau pengguna narkoba yang dijatuhi hukuman yang tidak sesuai ketentuan dalam Perma Tipiring atau Surat Edaran MA terkait penanganan kasus pengguna narkoba (Assegaf, 2018).
Terlepas dari isu-isu di atas, keberadaan pedoman ini perlu diapresiasi. Penyusunan dan pengundangan aturan ini, yang melibatkan kelompok masyarakat sipil (MaPPI), menunjukkan keinginan serta keterbukaaan MA untuk, bersama stakeholder, memperkuat institusi peradilan. Langkah berikutnya, MA perlu segera melakukan sosialisasi terutama ke kalangan hakim karena pedoman ini berlaku efektif sejak diundangkan. MA dan masyarakat perlu pula memantau dan mengevaluasi implementasi pedoman ini, baik untuk memastikan konsistensi penerapannya, memiminalisir perbedaan penafsiran, terutama terkait penghitungan kerugian negara, termasuk, jika diperlukan, melakukan perbaikan dan penguatan di kemudian hari.
*)Rifqi S Assegaf, Mahasiswa PhD Melbourne Law School/Peneliti Lembaga Kajian dan Advokasi untuk Independensi Peradilan (LeIP).
Artikel kolom ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline. |
