Gregory Churcill: Harus Ada UU tentang Penerbitan Peraturan

Di PDH dan Fakultas Hukum UI, Gregory bekerja secara penuh hingga 1981 dan paruh waktu hingga 1986. Pada 1978 ia membantu sistem jaringan informasi di Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN). Dan sejak 1981, Gregory bergabung dengan biro hukum Ali Budiarjo, Nugroho, Reksodiputro (ABNR).

Gregory banyak melontarkan gagasan mengenai permasalah sistem informasi hukum di Indonesia. Berikut wawancara khusus hukumonline dengan Gregory. Petikannya:

Bagaimana pengamatan Anda terhadap sistem informasi hukum di Indonesia?

Satu masalah pokok ialah peraturan pelaksana tidak wajib diterbitkan sehingga kalangan hukum, terutama kalangan dokumentasi dan perpustakaan hukum, mesti mengatasi ketertinggalan dalam memperoleh informasi peraturan. Karena, tidak ada wadah resmi yang  bisa kita andalkan sebagai tempat penerbitan. Koleksi harus dicari dengan mendatangi departemen-departemen, menanyakan apakah sudah ada peraturan-peraturan baru. Itu suatu usaha yang sangat rumit.

Apa upaya untuk mengatasi kerumitan itu?

Muncul usaha dari PDH UI dan BPHN. Dari semula disadari bukan hanya masyarakat yang membutuhkan informasi itu. Departemen-departemen juga membutuhkan bantuan dalam sistem pengelolaan peraturan itu sendiri. Karena itu, dikembangkan sistem peng-indeks-an dan pengkatalogan serta pendidikan bagi orang-orang di departemen-departemen bagaimana mengelola koleksi peraturan mereka.

Apakah tidak sebaiknya ada lembaga khusus yang bertugas menyebarluaskan peraturan perundang-undangan itu?

Saya kira idealnya harus ada ketentuan hukum yang mewajibkan peraturan diterbitkan. Untuk UU dan PP sudah ada kewajiban untuk diterbitkan dan diundangkan dalam Lembaran Negara. Peraturan pelaksana itu yang belum wajib ditebitkan, belum ada ketentuannya. Itu yang pertama. 

Yang kedua, bukan lembaga yang diperlukan, tapi  sarana penerbitan. Kalau sudah ada sarana penerbitan, nanti setiap perpustakaan, kantor hukum, dan masyarakat yang berminat, bisa memastikan peraturan mana yang sedang berlaku.

Apa pentingnya menerbitkan peraturan pelaksana itu?

Walaupun kita mempunyai koleksi ribuan judul himpunan peraturan, kita tidak akan bisa yakin bahwa itu yang lengkap. Bisa saja ditemukan bahwa ada peraturan yang terlewat. Ada peraturan yang sudah lama berlaku, tetapi karena tidak diterbitkan kita tidak tahu. Dan itu membuka peluang untuk penyalahgunaan kekuasaan, juga menimbulkan ketidakpastian di masyarakat mengenai apa yang sebetulnya menjadi kewajibannya.

Bila dihubungkan dengan fiksi hukum, bahwa tiap orang dianggap tahu tentang hukum?

Ya, kita tahu bahwa dalam pendidikan hukum selalu diajarkan bahwa masyarakat dianggap mengetahui aturan hukum. Itu merupakan satu pegangan dari sistem hukum. Tanpa itu legitimasi untuk menegakkan hukum kurang kuat. Tapi padanan dari prinsip itu adalah harus ada suatu sarana yang memungkinkan masyarakat mengetahui hukum kalau mereka berminat. Apa lagi kalau mereka menjalankan suatu usaha yang bergerak dalam satu bidang tertentu. Mereka tentunya ingin memperoleh suatu kepastian apa yang disyaratkan terhadap usaha mereka. Itu yang dicari, sarana penerbitan.

Sarana itu bentuknya seperti apa?

Di kebanyakan negara memang seperti Berita Negara, terbit setiap hari, memuat peraturan. Kalau suatu departemen mau memberlakukan suatu peraturan sesuai tata tertib, tata urut dari tingkat peraturan, mereka menerbitkannya dalam berita negara itu. Lalu penyebarluasannya, bisa melalui lembaga seperti percetakan negara.

Kebanyakan negara mempunyai percetakan negara khusus untuk menerbitkan terbitan-terbitan resmi dan juga bahan yang dianggap diperlukan oleh masyarakat dan dihasilkan oleh pemerintah dan kemudian dijual. Tidak dijual dengan mencari untung, tapi sekadar kembali ongkos produksi dan distribusi. Kalau dianggap sangat penting untuk masyarakat mungkin disubsidi oleh anggaran.

Bagaimana dengan Berita Negara?

Berita Negara di sini memang sistemnya sudah begitu, tetapi cakupannya yang menjadi masalah. Kalau Berita Negara di sini 'kan terbit setiap minggu, dan bisa memuat peraturan tapi tidak wajib. Kebanyakan peraturan tidak muncul dalam Berita Negara. Dari ribuan peraturan, yang muncul paling hanya puluhan.

Apa kekurangan Berita Negara?

Pertama, dalam keadaan seperti sekarang, satu terbitan yang terbit setiap minggu tidak akan memadai. Karena kebijaksanaan keluar setiap hari jadi perlu terbit setiap hari. Kedua, masalah yang dihadapi oleh Berita Negara yang ada, termasuk Lembaran Negara, ialah jumlah yang dicetak dan penyebarluasannya yang sangat minim. Kebanyakan perpustakaan tidak dapat Lembaran Negara itu karena jumlah yang diterbitkan hanya beberapa ribu. Kalau Berita Negara, bisa berlangganan walaupun datangnya agak terlambat. Hanya masalahnya adalah cakupannya yang perlu ditingkatkan.

Kalau Lembaran Negara?

Lembaran Negara adalah bagian dari Berita Negara. Dari segi wajib memang sudah terjawab dengan Lembaran Negara. UU dan PP memang wajib diundangkan di situ. Yang menjadi masalah penyebarluasannya. Jumlahnya hanya ribuan dan kebanyakan diberikan kepada pejabat, seperti menteri, gubernur, dan pemda. Jadi habis di situ. Untuk publik tidak tersisa, perpustakaan tidak diberikan. Kalau mencari sulit.

Karena tidak bisa diperoleh, akhirnya muncul swasta yang mengisi lowongan itu. Saya mendukung kalau swasta melayani, tapi harus ada satu versi yang disediakan pemerintah yang merupakan versi resmi. Swasta kan bisa mencetak secara salah, baik dengan sengaja maupun tidak. Sulit mengandalkan swasta.

Saat ini ada swasta yang menjual peraturan dalam CD Rom dengan harga sampai ribuan dolar?

CD Rom lain lagi. Yang saya bicarakan adalah buku. Buku di sini mahal karena hanya sedikit yang dicetak. Best seller hanya tiga ribu. Kalau himpunan peraturan yang beredar, harganya tidak mahal, tapi kelengkapannya yang jadi masalah. Kalau kita membeli suatu himpunan, misalnya pasar modal, kita mengandalkan seleksi peraturan yang dilakukan oleh para penghimpun.

Kita tidak bisa mengandalkan himpunan itu sebagai lengkap dan sebagai jawaban terakhir. Antara satu himpunan mungkin sekali berbeda dengan himpunan yang lain. Misalnya, yang satu isinya seratus peraturan, yang satu sembilan puluh. Jadi, pemahaman pasar modal antara dua orang yang membaca dua himpunan tersebut berbeda. Padahal, kita sama-sama mengandalkan himpunan. Ini mempengaruhi  kepastian hukum dalam sistem . 

Sah saja swasta menjual dengan sebegitu mahal, karena pemerintah tidak menyediakan?

Ya. Di sini sekali lagi suatu kebodohan dari sistim yang ada. Maaf saya pakai kata keras seperti itu. Pemerintah sudah menghasilkan 7 atau 8 CD Rom, tapi karena ICW (UU kebendaharaan), mereka anggap tidak boleh dijual. Jadi yang memperolehnya hanya pejabat lain. Karena tidak bisa dijual, semua hasil kerja itu tidak tersedia untuk masyarakat. Seharusnya dijual dengan harga terjangkau untuk menggantikan biayanya. Lalu uangnya masuk ke kas negara untuk membuat lagi setiap tahun

Kalau hanya biaya pengganti tidak akan semahal yang dijual sekarang?

Tidak, karena kalau sudah dibikin. Dan itu kan awalnya dibuat dengan bantuan luar negeri, walau sekarang diteruskan oleh BPHN sendiri. Kalau untuk menggandakan satu CD Room paling 10 dollar. 10 dollar juga 80 ribu, tapi bukan 3.000 dollar.

Ada juga masalah royalti kalau pakai fasilitas pencari di dalam, harus bayar royalti. Kalau tidak salah dulu ada kesepakatan royaltinya masing-masing 35 dollar. Jadi 45 dollar atau mungkin 50, dollar itu masih banyak yang akan beli.

Bagaimana dengan pemanfaatan teknologi untuk penyebarluasan informasi?

Diharapakan bahwa teknologi bisa membantu agar penerbitan dan penyebarluasan menjadi lebih murah. Pada 15 tahun  lalu dicoba dengan microfish, seperti pada PDH UI dan BPHN. Dengan harapan koleksi  itu bisa juga digunakan oleh fakultas hukum yang di daerah. Bukunya itu sudah tidak bisa dicari lagi karena sangat langka. Namun dengan microfish seperti mencetak klise lagi. Itu lebih murah dari mencari lagi dan membeli semua buku. Tapi pada akhirnya juga ada kendala harga.

Bagaimana perkembangan selanjutnya?

Sesudah itu muncul teknologi digital. Awalnya memerlukan biaya tinggi, untuk menghimpun, mengalihkan pada digital, memberi redaksi, memastikan bahwa itu 100 % akurat, dan memberi redaksi lagi. Tapi sesudah melewati tahapan itu, penggandaannya menjadi murah sekali. Kalau sudah tersedia dalam CD Rom dan disket, sudah mudah. Sekarang muncul internet. Awalnya mahal juga untuk persiapan biaya bahannya. Tapi, kalau sudah di internet, tidak ada lagi harga kertas, harga penyebarluasan, pengiriman, dan sebagainya. Hanya biaya akses terhadap data base yang ada di server.

Dengan adanya internet apakah masih diperlukan penerbitan peraturan dengan kertas?

Mungkin masih diperlukan. Tetapi bisa juga dipikirkan ada satu situs di mana pemerintah menyediakan  versi lengkap dan resmi dari semua peraturan. Dengan begitu, masyarakat yang berminat selau bisa mencari dan bisa memanfaatkannya.

Bukankah  hanya sekian persen dari 200 juta penduduk Indonesia yang mempunyai akses terhadap internet?

Ya, memang. Pengguna internet Indonesia saat ini hanya 1,5-2% dari jumlah penduduk. Saya kira itu hanya masalah waktu. Tujuan akhirnya adalah semua orang harus punya akses. Yang perlu diamati ialah berapa persen dari kalangan hukum yang memanfaatkan internet. Dan seberapa jauh bisa dilayani kepentingan mereka, seperti praktisi, biro-biro hukum, pengadilan, dan perpustakaan  hukum. Itu target dan sekarang baru dimulai. 

Anda mengatakan, tak ada kewajiban menerbitkan peraturan di bawah PP. Apa dampaknya?

Pertama, korupsi. Kedua, masyarakat selalu dalam kebodohan, tidak tahu apa yang berlaku. Bisa saja masyarakat sudah mempunyai peraturan dari menteri yang bersangkutan dan ia mengikuti ketentuannya, misalnya untuk memperoleh lisensi, izin usaha. Begitu sampai ke departemen dikatakan bahwa peraturannya sudah diganti. Itu sering sekali terjadi.

Masyarakat dirugikan dan itu suatu bentuk kekuasaan yang tidak mau dikendalikan. Sistem yang tidak mau bertanggung jawab pada masyarakat. Akhirnya, masyarakat selalu dalam keadaan tidak pasti mengenai apa yang masih berlaku. Sampai-sampai kantor-kantor hukum yang terkemuka, sebelum mengeluarkan pendapat hukum yang berdasarkan satu peraturan pelaksana, mereka masih telpon untuk bertanya apakah masih berlaku atau tidak.

Dampaknya terhadap bisnis?

Bisnis 'kan harus tahu apa yang boleh dilakukan atau tidak boleh dilakukan. Untuk melakukan sesuatu, perlu dipenuhi syarat hukum apa. Karena selalu tidak pasti muncul perantara yang seolah-olah sudah tahu.

Mengenai putusan pengadilan, bukankah seharusnya publik dapat mengaksesnya?

Menurut saya dan banyak ahli lain, itu harus. Walaupun Indonesia tak memakai sistem preseden, masyarakat perlu tahu bagaimana hukum diterapkan. Dan itu diterapkan di putusan pengadilan. Masyarakat perlu tahu bagaimana hakim menerapkan hukum dalam kasus tertentu. Masyarakat bisa belajar dari situ.

Sudah menjadi rahasia umum, untuk mendapatkan putusan, masyarakat, termasuk biro-biro hukum, harus membayar. Apakah itu tidak melanggar hak publik?

Itu suatu sistem yang tidak sehat. Belum tentu semua bisa diperoleh dengan membayar. Kalau ada yang diperoleh dengan cara tersebut, itu bukan melalui badan pengadilan karena mereka tidak memiliki desk informasi. Kalau ada dana yang tersedia untuk memperoleh informasi itu, sayangnya itu tidak digunakan untuk mendukung sistem informasi tersebut.

Informasi hukum jadi mahal. Pengusaha kecil tidak mungkin mencari dana untuk membeli salinan putusan. Itu belum bisa dikatakan korupsi. Tapi, kalau akses terhadap informasi hukum itu sulit, yang diuntungkan adalah yang memiliki kemampuan yang lebih besar. Akhirnya kesenjangan antara yang besar dan yang kecil makin melebar.

Belum lagi informasi untuk masyarakat di daerah?

Bayangkan bila masyarakat ingin mencari peraturan daerah. Mungkin harus ke ibu kota provinsi, harus ke kantor setwilda. Kalau orang kampung, ke ibu kota provinsi saja sudah perjalanan jauh dan makan biaya, apa lagi mungkin takut masuk ke pekarangan setwilda. Tapi di situ sekretariat daerah yang ada keputusan gubernur dan peraturan daerah. It's a crazy system, tidak melayani umum, tetapi melayani pejabat.

Hal-hal seperti itu perlu dipecahkan melalui sistem yang seperti dibangun BPHN. Yakni, menertibkan cara kerja, memberi pedoman untuk orang yang mengelola peraturan di daerah, departemen, universitas, dan perpustakaan. Lalu membantu mereka untuk saling menjalin hubungan untuk tukar menukar info. Seperti BPHN, mereka punya desk informasi. Siapa pun bisa telpon atau kirim surat atau faksimile ke sana. Mereka melayani tanpa biaya. Kalau itu di luar kota, hanya biaya kirim yang mereka kenakan.

Ada pendapat, untuk membersihkan pengadilan, salah satu cara dengan transparansi putusan karena dari situ kita bisa melihat kejujuran dan kualitas dari hakim. Apa komentar Anda?

Ya, saya setuju ide itu. Itu sebagian dari usaha untuk membersihkan pengadilan. Memang bisa saja ada putusan yang dasarnya tindakan korupsi, tapi kalau dibaca tidak terlihat. Orang bisik-bisik ada korupsi di situ. Bisa ya, bisa tidak. Tapi kita tidak  bisa memeriksa sendiri putusannya, masuk akal atau tidak, suatu penalaran hukum yang baik atau tidak.

Apa yang bisa Anda rekomendasikan untuk menjawab permasalahan dalam sistem informasi hukum Indonesia?

Saya mau mengingatkan, kalau sudah ada aturan yang mewajibkan penerbitannya, banyak masalah yang akan mulai dipecahkan. Dan itu sebaiknya jangan hanya peraturan, tetapi juga putusan pengadilan. Peraturan pe-UU-ngan dari yang paling tinggi sampai paling rendah dan putusan pengadilan wajib diterbitkan.

Dalam bentuk UU?

Ya, dalam bentuk UU. Kalau tidak, kewajibannya di mana? Keputusan presiden, menteri, dan dirjen lebih dilihat sebagai alat kekuasaan daripada produk hukum. Padahal, produk itu mengikat masyarakat. Dan yang mengikat masyarakat mau tidak mau harus terbit.

(Nay/Rfl/APr)