Imunitas Hukum yang Tidak Otomatis Membuat Imun Tuntutan Hukum�

Dalam rangka menanggulangi wabah virus corona (Covid-19) dan dampak sosial-ekonominya, masing-masing negara terdampak Covid-19 menyikapinya dengan mengeluarkan paket kebijakan stimulus fiskal dan moneter. Paket kebijakan ini dituangkan dalam bentuk peraturan perundang- undangan negara masing-masing. Amerika Serikat (AS), misalnya, mengeluarkan CARES (Coronavirus Aid, Releif and Economic Security) Act 2020 yang disetujui Kongres AS dan disahkan Presiden Donald Trump pada  Maret 2020 lalu.

Untuk Indonesia, Presiden Jokowi memilih untuk menggunakan kewenangan konstitusionalnya berdasarkan Pasal 22 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan Untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) dan/atau dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan (Perppu 1/2020).

Sebagai sebuah produk hukum yang berisi pokok-pokok kebijakan fiskal dan moneter dalam situasi yang ditafsir oleh Presiden telah masuk dalam kategori "kegentingan yang memaksa",  Perppu 1/2020 malah tidak terlalu mengundang sorotan publik dari sisi "core-content" atau materi muatan pokoknya. Core-content di sini adalah keseluruhan pasal dalam Perppu 1/2020 yang memuat langkah-langkah penanggulangan Covid-19 dan dampak sosial ekonominya dalam konteks kebijakan fiskal maupun moneter ke depan. Bahkan publik juga tidak banyak mempersoalkan kebijakan turunannya terkait dengan alokasi anggaran baik yang langsung ditujukan untuk sektor kesehatan dalam rangka penanggulangan Covid-19 maupun yang ditujukan untuk mengatasi dampak sosial ekonominya.

Justru yang banyak disoroti oleh sejumlah kalangan ialah isu-isu yang sesungguhnya bukan merupakan materi pokok Perppu 1/2020. Saya mencatat setidaknya ada dua isu besar yang mengemuka di ruang publik. Pertama, terkait Pasal 2 Perppu 1/2002 yang dianggap "mengebiri" kewenangan konstitusional DPR-RI dalam fungsi anggaran (budget) negara sebagaimana ditetapkan dalam Pasal 20A ayat 1 UUD 1945. Kedua, isu yang banyak disorot adalah terkait Pasal 27 ayat 1 Perppu 1/2020, yang memberikan imunitas atau kekebalan hukum dengan menetapkan sejumlah pejabat yang bertanggung jawab atas kebijakan fiskal dan moneter tidak dapat dituntut baik secara perdata maupun pidana yang akan dibahas dalam tulisan ini.

Konsep Imunitas

Imunitas atau kekebalan hukum pada hakekatnya merupakan status atau keadaan hukum yang membuat seseorang tidak dapat diproses atau dituntut secara hukum oleh penegak hukum yang berwenang. Dalam hukum pidana di banyak negara, pengaturan imunitas hukum sebenarnya bukan hal yang baru. Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) kita, misalnya, juga mengatur soal imunitas hukum ini sebagaimana tertuang dalam Pasal 50 KUHP. Pasal ini menetapkan tidak (dapat) dipidananya seseorang yang melakukan perbuatan (yang dapat dipidanakan) untuk melaksanakan ketentuan undang-undang.

Atas dasar Pasal 50 KUHP seorang pejabat memiliki dasar pembenar untuk melakukan suatu perbuatan yang  sesungguhnya dapat dipidanakan jika dilakukan bukan karena adanya perintah peraturan perundangan. Pasal lainnya dalam KUHP yang dapat dipergunakan sebagai dasar imunitas ialah Pasal 51 KUHP yang menetapkan seseorang tidak dapat dipidana karena melakukan perbuatan berdasarkan perintah jabatan yang sah atau diyakini sah dari pejabat yang berwenang memberi perintah.

Selain yang diatur dalam peraturan pidana di masing-masing negara, hukum internasional publik memperluas cakupan imunitas bagi para pejabat diplomatik suatu negara  yang sedang menjalankan tugas di negara lain. Ini diatur dalam the Vienna Convention on Diplomatic Relations, 1961 dan protokolnya. Isi Konvensi Wina ini juga berlaku di negara kita setelah diratifikasi dengan UU No. 1 Tahun 1982. Perluasan imunitas selanjutnya terhadap kepala negara, kepala pemerintahan dan pejabat tertentu dari tuntutan hukum di negara lain diletakkan oleh Mahkamah Internasional (International Court of Justice), antara lain dapat dilihat dalam putusan kasus "Yerodia/Arrest Warrant" (Foakes, IfIC, 2011).

Dalam literatur hukum, kekebalan hukum dibedakan menjadi  imunitas fungsional (ratione materiae) dan imunitas personal (ratione personae). Para ahli hukum sendiri belum satu kata tentang perbedaan kedua konsep imunitas ini (Mazzeschi, QIL  Vol. 2 - 2015). Secara sederhana, konsep imunitas fungsional dapat dipahami sebagai pemberian kekebalan hukum dari tuntutan hukum kepada seorang pejabat yang karena kedudukan, tugas dan fungsinya bertindak untuk dan atas nama suatu negara melakukan perbuatan tertentu, padahal perbuatan tersebut ternyata dapat dipidanakan menurut hukum dari negara yang menjadi tempat dilakukannya perbuatan tersebut (locus delictie). Imunitas fungsional ini sesungguhnya diatribusikan kepada negara yang diwakili pejabat tersebut, sehingga meskipun pejabat yang melakukkan perbuatan itu telah berhenti menjabat maka kekebalan hukum yang terkait dengan perbuatannya tetap melekat pada diri pejabat yang bersangkutan.

Sedangkan imunitas personal dipahami sebagai kekebalan terhadap tuntutan hukum yang diberikan kepada pejabat suatu negara atas perbuatan yang bisa dipidanakan tanpa melihat lagi apakah perbuatan itu dilakukan atas nama negara atau merupakan perbuatan pribadi. Dari sisi pembedaan di atas, imunitas yang hendak diberikan oleh Pasal 27 ayat 1 Perppu 1/2020 tampaknya bisa dikategorikan baik sebagai imunitas fungsional maupun personal.

Oleh karena telah ada pengaturan dalam Pasal 50 dan 51 KUHP, pertanyaan yang kemudian timbul adalah apakah perlu sebuah undang-undang -in casu Perppu 1/2020- mengatur sendiri pemberian imunitas sebagimana dimuat dalam Pasal 27 ayat 1 tersebut? Ada yang berpendapat tidak menjadi masalah keberadaan pasal imunitas semacam itu guna memberikan pesan kuat khususnya kepada para penegak hukum tentang maksud pembentuk undang-undang untuk memberikan imunitas tersebut. Pandangan inilah yang tampaknya dianut oleh drafter Perppu 1/2020. Namun ada ahli hukum pidana yang menganggap tidak perlu sebuah undang-undang memuat pasal pemberian imunitas lagi dengan telah adanya Pasal 50 KUHP.  Bahkan adanya pasal itu dianggap menunjukkan bahwa yang menyusun undang-undangnya tidak paham terhadap konsep dasar hukum pidana (Eddy Hiariej, Kompas.com 18 Feb 2015).

Sesungguhnya pasal imunitas vide Pasal 27 ayat 1 Perppu 1/2020 juga terdapat dalam beberapa undang-undang yang lain. Kita bisa menjumpai misalnya dalam Pasal 45 UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia (BI) untuk Dewan Gubernur dan pejabat Bank Indonesia. Kemudian dalam Pasal 10 UU No. 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia (ORI) untuk para Komisioner ORI. Bahkan untuk anggota DPR-RI, hak imunitas disebut dalam Pasal 20A ayat 3 UUD 1945 dan kemudian diatur lebih lanjut dalam UU No. 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD Dan DPRD (MD3).

Pastikah Imun?

Pertanyaan yang perlu diurai jawabannya adalah apakah dengan pasal imunitas tersebut para pejabat yang bersangkutan secara otomatis akan mendapatkan kekebalan hukum dan karenanya tidak akan dapat diproses dan dituntut secara hukum dalam melaksanakan kewenangan seperti yang termuat dalam Perppu 1/2020?

Jika jawabannya iya, maka menjadi beralasan sejumlah elemen masyarakat sipil menguji pasal tersebut ke Mahkamah Konstitusi (MK). Argumentasi bahwa Pasal 27 ayat 1 Perppu 1/2020 bertentangan dengan atau menabarak Pasal 27 UUD 1945 yang meletakkan asas kesetaraan di hadapan hukum menjadi rasional dikemukakan karena memuat imunitas yang sudah dapat dipastikan akan melekat pada pejabat yang ditetapkan di dalamnya dan ini menjadikan pejabat tersebut tidak setara hak dan kewajiban hukumnya dengan warga negara lainnya.

Namun kalau kita baca Pasal 27 ayat 1 Perppu dan juga ketentuan sejenis dalam UU Bank Indonesia di atas, maka pasal ini tidak otomatis (by the operation of law) memberikan kepastian diperolehnya imunitas bagi para pejabat yang bersangkutan. Pemberian imunitas dalam Pasal 27 ayat 1 Perppu 1/2020 merupakan imunitas bersyarat. Ada dua syarat yang diletakkan agar imunitas hukum dapat diperoleh oleh pejabat urusan fiskal atau moneter yang bersangkutan. Pertama, diterapkannya prinsip iktikad baik dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya dalam Perppu 1/2020. Kedua, tugas pokok dan fungsi aquo dilaksanakan sesuai ketentuan dengan peraturan perundang-undangan.

Oleh karena ada dua syarat ini, maka dalam berbagai kasus pidana soal dipergunakan atau tidaknya prinsip iktikad baik ini dalam pengambilan kebijakan dan/atau pelaksanaannya menjadi bagian dari hal yang diselidiki oleh penegak hukum. Biasanya penyelidikan tersebut dilakukan dalam kerangka membuktikan unsur pidana: "dengan sengaja", "dengan maksud", "mengetahui bahwa" yang ada dalam pasal pidana yang akan dipersangkakan. Demikian pula, ada-tidaknya pelanggaran terhadap peraturan perundangan juga menjadi obyek penyelidikan. Jika penegak hukum meyakini bahwa prinsip iktikad baik ini tidak dipenuhi dan juga ditemukan keadaan melanggar hukum, maka proses hukum tetap dijalankan meski ada pasal imunitas dalam undang-undang terkait.

Contoh nyata dari soal dilanggarnya prinsip iktikad baik dan peraturan perundangan dapat kita lihat dari kasus korupsi yang timbul dalam pelaksanaan kebijakan dana talangan (bail out) Bank Century. Sayangnya, setelah proses hukum terhadap satu terdakwa-nya Deputi Gubernur BI (Budi Mulia), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) yang menjadi penegak hukum kasus tersebut belum melanjutkan proses hukum terhadap Dewan Gubernur BI lainnya yang nama-namanya disebut baik dalam surat dakwaan penuntut umum KPK maupun Putusan hakim sebagai turut serta bersama-sama melakukan perbuatan korupsi dalam pengambilan dan pelaksanaan kebijakan pemberian dana talangan Bank Century tersebut.

Ada tiga hal yang bisa disampaikan sebagai penutup tulisan ini. Pertama, adanya pasal "kebal hukum" dalam Perppu 1/2020 tidak lantas berarti menabrak atau melanggar prinsip persamaan di hadapan hukum vide Pasal 27 ayat 1 UUD 1945. Kedua, pasal tersebut tidak otomatis memberikan imunitas kepada para pejabat bersangkutan dalam keadaan apapun yang membuat tidak dapat dilakukannya proses hukum berupa penyelidikan, penyidikan dan penuntutan pidana maupun penuntutan secara perdata. Ketiga, penegak hukum yang berwenang hendaknya tidak menggunakan pasal "kebal hukum" ini  untuk melakukan impunitas dengan tidak melakukan proses hukum dalam hal terdapat dugaan tindak pidana korupsi, perbankan atau tindak pidana umum lainnya terkait pelaksanaan materi muatan Perppu 1/2020. Ruang proses hukum tetap harus terbuka ketika prinsip iktikad baik dan peraturan perundangan patut diduga telah dilanggar.

*)Arsul Sani, advokat non-aktif. Saat ini menjabat Wakil Ketua MPR-RI dan anggota Komisi III (Hukum, HAM & Keamanan Nasional) DPR-RI dari Fraksi PPP.