Pertama, eksternalitas pasar yang memungkinkan perusahaan-perusahaan yang mempunyai kekuatan pasar menggunakan kekuatan tersebut untuk menghancurkan pesaingnya (competitor elimination) dengan cara tidak adil (unfair conduct). Kedua, kebijakan/intervensi pemerintah sendiri yang menimbulkan distorsi pasar dan inefisiensi perekonomian. Penyebab pertama bersumber dari perilaku perusahaan sedangkan penyebab kedua bersumber dari intervensi pemerintah terhadap mekanisme pasar.
Kebijakan persaingan tidak hanya terdiri dari undang-undang larangan praktek monopoli tetapi juga termasuk deregulasi dan liberalisasi ekonomi. Undang-undang larangan praktek monopoli bertujuan untuk mengatur perilaku-perilaku perusahaan yang besifat antipersaingan. Di sinilah pada dasarnya ruang lingkup peran KPPU. Sementara itu, deregulasi dan liberalisasi bertujuan agar mekanisme pasar dapat berjalan dengan meminimumkan intervensi pemerintah yang distortif.
Beberapa tindakan atau cara tidak adil (unfair) dapat dilakukan perusahaan untuk memenangkan persaingan secara tidak sehat, misalnya tindakan kolusif dan tindakan yang menghancurkan pesaing (competitor elimination). Tindakan kolusif ialah perilaku beberapa perusahaan untuk mengatur harga secara bersama-sama atau membagi-bagi pasar sedemikian rupa, sehingga memaksimumkan keuntungan masing-masing perusahaan. Perilaku kolusi dapat dilakukan dengan tersembunyi (tacit collusion) ataupun terbuka (explicit collusion). Contoh perilaku kolusi terbuka adalah pembentukan kartel oleh perusahaan-perusahaan.
Sedangkan perilaku penghancuran pesaing (competitor elimination) adalah vertical restraints dan predatory pricing. Vertical restraint adalah pengaturan hubungan antara supplier dengan produsen atau antara produsen dengan distributor. Predatory pricing terjadi apabila suatu perusahaan secara temporer mengenakan harga rendah sebagai upaya untuk membendung masuknya pesaing ke suatu pasar, mengenyahkan pesaing yang telah ada di dalam suatu pasar, atau mendikte pesaing di suatu pasar tertentu.
Di Indonesia ada beberapa bentuk tindakan antipersaingan. Pertama, tindakan antipersaingan yang dilakukan perusahaan untuk menghancurkan pesaingnya. Tindakan yang dilakukan antara lain adalah melakukan integrasi vertikal yang bersifat strategis (strategic vertical integration), resale price maintenance, dan pembagian pasar.
Kedua, tindakan antipersaingan yang dilakukan oleh perusahaan dengan dukungan atau persetujuan pemerintah. Contohnya adalah asosiasi-asosiasi pengusaha yang bertindak sebagai kartel atau tata niaga perdagangan. Ketiga, tindakan antipersaingan yang dilakukan oleh badan-badan usaha milik negara dengan restu pemerintah.
Bentuk-bentuk tindakan antipersaingan di Indonesia yang terbanyak adalah yang tergolong ke dalam kategori kedua dan ketiga. Dengan demikian, penyebab utama tindakan antipersaingan adalah karena pemerintah baik karena kebijakan distortif yang malah menciptakan perilaku antipersaingan maupun karena kepemilikan pada BUMN/D dan kecenderungan memproteksi pasar di mana BUMN/D itu bergerak.
Dalam kaitan dengan pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan Undang-undang No.22/1998 yang sudah mulai diberlakukan secara efektif sejak 1 Januari 2001, muncul kekhawatiran membanjirnya berbagai peraturan daerah baru yang bersifat antipersaingan. Bahkan pada masa Orde Baru jauh sebelum pelaksanaan otonomi daerah telah ada berbagai kebijakan pemerintah pusat maupun daerah yang bersifat antipersaingan.
Kebijakan tersebut dapat berupa tariff barriers seperti pungutan pajak ataupun retribusi; dan non-tariff barriers dalam bentuk tata niaga perdagangan. Misalnya: pemberian hak monopoli atau monopsoni, penetapan harga dasar atau maksimal, kuota ekspor barang dari suatu daerah, regional allocation market (rayonisasi), atau monopoli oleh BUMN/D.
Peranan KPPU
Undang-undang Nomor 5 tahun 1999 tentang larangan praktek monopoli dan persaingan usaha tidak sehat bertujuan untuk menjamin terciptanya persaingan yang sehat; sehingga alokasi sumber daya bisa efisien; konsumen memiliki pilihan dalam membeli barang dan jasa; harga yang wajar dilihat dari biaya produksi dan kualitas; serta memungkinkan timbulnya inovasi produk.
Substansi UU No. 5/1999 terbagi ke dalam enam bagian, yaitu: tentang perjanjian yang dilarang (pasal 4-16); kegiatan yang dilarang (pasal 17-24); posisi dominan (pasal 25-29); tentang KPPU (pasal 30-37); tata cara penanganan perkara/sanksi (pasal 38-49); dan tentang pengecualian (pasal 50-51).
Pada bagian pertama yang termasuk ke dalam perjanjian yang dilarang meliputi hal-hal berikut: oligopoli (pasal 4), penetapan harga atau price fixing (pasal 5), diskriminasi harga (pasal 6), penetapan harga di bawah harga pasar (pasal 7), penjualan kembali dengan harga lebih rendah (pasal 8), pembagian wilayah (pasal 9), boikot (pasal 10), kartel (pasal 11), trust (pasal 12), oligopsoni (pasal 13), integrasi vertikal (pasal 14), exlusive dealing (pasal 15), perjanjian dengan pihak luar negeri (pasal 16).
Sementara itu pada bagian kedua yang termasuk ke dalam kategori kegiatan yang dilarang adalah: monopoli (pasal 17), monopsoni (pasal 18), penguasaan pasar (pasal 19), predatory pricing (pasal 20), transfer pricing (pasal 21), collusion, tender (pasal 22), bersekongkol untuk mendapatkan informasi kegiatan usaha pesaing yang bersifat rahasia perusahaan (pasal 23), menghambat produksi atau pemasaran pesaing (pasal 24).
Pada bagian ketiga yang termasuk posisi dominan adalah: dilarang menggunakan posisi dominan untuk menghalangi konsumen memperoleh barang dan jasa lain baik dari segi harga atau kualitas, membatasi pengembangan teknologi; dan menghambat pelaku usaha lain masuk ke pasar (pasal 25); jabatan rangkap (pasal 26); kepemilikan saham beberapa perusahaan yang menguasai posisi dominan (pasal 27); penggabungan, peleburan dan pengambilalihan (pasal 28).
Bagian keempat tentang KPPU. KPPU adalah lembaga independen yang bertugas mengawasi pelaksanaan UU No.5/1999 dan bertanggung jawab kepada Presdiden. Anggota KPPU diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas persetujuan DPR. Masa jabatan anggota KPPU adalah selama lima tahun.
Undang-undang No.5 tahun 1999 merinci kewenangan KPPU, yang meliputi hal-hal berikut: menerima laporan; melakukan penelitian; melakukan penyelidikan dan atau pemeriksaan; menyimpulkan hasil penyelidikan dan atau pemeriksaan; memanggil pelaku usaha; memanggil dan menghadirkan saksi, saksi ahli, dan setiap orang yang dianggap mengetahui suatu persoalan;meminta bantuan penyidik; meminta keterangan dari instansi pemerintah; mendapatkan, meneliti dan atau menilai surat, dokumen dan atau alat bukti lain; memutuskan dan menetapkan suatu perkara; memberikan putusan komisi kepada pelaku usaha; menjatuhkan sanksi.
Undang-undang No.5/1999 memberikan perlakuan khusus atau pengecualian (pasal 50) atas pengaturan-pengaturan di atas bagi kegiatan-kegiatan atau pelaku-pelaku berikut ini: perbuatan dan atau perjanjian yang bertujuan melaksanakan peraturan perundang-undangan; perjanjian yang berkaitan dengan HAKI; perjanjian penetapan standar teknis produk barang/jasa yang tidak mengekang atau menghalangi persaingan; perjanjian dalam rangka keagenan; perjanjian kerjasama penelitian; perjanjian internasional yang diratifikasi pemerintah; perjanjian dan atau perbuatan yang bertujuan untuk ekspor yang tidak mengganggu kebutuhan di dalam negeri; pelaku usaha kecil; dan kegiatan usaha koperasi yang bertujuan melayani anggota.
Pendefinisian pasar di kawasan lokal
Pendefinisian pasar atau penentuan relevant market sangat penting untuk menetapkan struktur pasar dan perilaku perusahaan. Jika kita melakukan kesalahan dalam mendefinisikan pasar, maka kita tak dapat menghasilkan analisis yang gamblang.
Pasar dapat didefinisikan berdasarkan spatial model, yakni mendefinisikan pasar berdasarkan lokasi. Variabel yang menentukan pada spatial model adalah kos pengangkutan (transportation cost). Pasar di sini didefinisikan sebagai pasar geografis di mana konsumen di dalam suatu wilayah tidak memiliki akses terhadap supply dari luar daerah kecuali dari produsen yang ada di wilayahnya. Di dalam suatu pasar geografis tertentu, penjual yang menpunyai posisi dominan dapat menaikkan harga tanpa khawatir kehilangan konsumen atau masuknya pesaing baru.
Pendefinisian pasar geografis menjadi sangat relevan mengingat wilayah Indonesia sangat luas dan terdiri dari belasan ribu pulau yang tersebar. Ditambah dengan sarana dan prasarana transportasi yang kurang baik dan jumlahnya jauh dari memadai, mengakibatkan biaya pengangkutan menjadi mahal. Perlu dicatat bahwa jika suatu produk dijual dalam skala nasional, maka biaya pengangkutan cenderung tidak signifikan dan oleh karena itu bisa diabaikan.
Spatial market juga sangat relevan diterapkan untuk menganalisis komoditas pertanian karena keterbatasannya, yaitu cepat rusak, baik karena busuk ataupun karena tidak tahan lama diperjalanan. Hal ini membuat pemasaran komoditas pertanian hanya melingkupi suatu wilayah di mana komoditas tersebut dapat menjangkau.
Spatial model bisa diterapkan pada produk yang memiliki diferensiasi. Jika di dalam suatu pasar geografis pembedaan didasarkan pada geographic space, maka pada produk yang terdiferensiasi dibedakan berdasarkan characteristic space. Characteristic space adalah derajat dari product differentiation. Transpotation cost dapat dianalogikan sebagai variabel loss of utility.
Pendefinisian pasar secara spesifik berdasarkan degree of differentiation product sangat penting untuk melihat bagaimana persaingan terjadi di suatu pasar. Dari sini dapat dilihat apakah di antara barang yang terdiferensiasikan itu saling berkompetisi satu sama lain. Suatu barang yang bisa digantikan secara sempurna dengan barang lain (closed substitution) berarti bahwa kedua barang tersebut dianalisis sebagai satu pasar. Sementara jika suatu barang dengan degree of differentiation yang tinggi dan memiliki barang substitusi yang jauh, maka barang tersebut harus dilihat sebagai satu pasar tersendiri.
Identifikasi sumber-sumber antipersaingan
Sumber-sumber perilaku antipersaingan di daerah dapat dikelompokkan menjadi dua bagian, yaitu karena sebab-sebab alamiah dan karena sebab-sebab yang diciptakan (government intervention). Sebab alamiah ialah munculnya monopolis spatial karena telah melalui persaingan, sehingga muncul produsen dominan atau karena secara alamiah pasar hanya memerlukan satu produsen untuk memasok suatu barang atau jasa secara efisien.
Monopoli spatial ini tentunya didukung oleh transportation cost yang sangat tinggi atau karena product differentiation. Monopoli spatial karena sebab-sebab alamiah yang berperilaku antipersaingan sampai saat ini tidak atau belum disentuh atau diteliti secara mendalam. Padahal, hipotesis apakah terjadi perilaku antipersaingan dari para monopolist spatial sangat penting untuk dibuktikan.
Komoditas pertanian seperti tembakau di Sampang dan Temanggung serta bawang merah di Brebes memiliki struktur pasar oligopsoni dan pedagang memiliki posisi tawar yang lebih besar daripada petani. Namun, apakah pedagang melakukan tindakan antipersaingan misalnya dengan membentuk kesepakatan harga agar bisa membeli hasil-hasil pertanian dengan harga murah kiranya perlu diteliti lebih lanjut. Sebab, ciri umum dari komoditas pertanian adalah harga turun pada saat panen karena memang pasokannya relatif melimpah dan sebaliknya harga naik pada saat paceklik. Keadaan demikian memberikan indikasi bahwa sistem atau mekanisme pasar berjalan.
Campur tangan pemerintah merupakan sebab-sebab yang penting dari berbagai bentuk praktek antipersaingan yang telah muncul mengemuka. Banyak peraturan yang dikeluarkan pemerintah pusat maupun pemerintah daerah yang bersifat distortif. Namun demikian, campur tangan tersebut harus dibedakan: apakah menciptakan iklim yang membuat mekanisme pasar tidak berjalan atau menciptakan perilaku antipersaingan.
Jika campur tangan pemerintah menciptakan iklim yang membuat mekanisme pasar tidak berjalan, maka yang perlu dilakukan adalah deregulasi atau liberalisasi perdagangan. Dengan demikian, mekanisme pasar dapat berjalan, misalnya: pengenaan pajak atau retribusi, kuota perdagangan atau pengaturan pola tanam. Jika suatu kebijakan pemerintah menimbulkan perilaku antipersaingan, maka praktek ini masuk ke dalam wilayah kerja atau kewenangan KPPU. Contoh kebijakan ini misalnya pemberian hak monopoli atau monopsoni.
Pajak dan retribusi, pungutan lain yang dilakukan asosiasi atau pungutan tidak resmi (pungli) yang dikenakan di suatu daerah tertentu merupakan hambatan perdagangan dan disinsentif bagi perekonomian. Pengenaan pungutan ini tidak menciptakan perilaku antipersaingan, tapi bisa menghambat iklim persaingan.
Contoh kebijakan pengenaan pungutan formal dan informal antara lain adalah: pengenaan 24 jenis pajak dan retribusi terhadap hewan ternak di Lombok, penarikan restribusi oleh asosiasi atas perdagangan ikan di Bengkalis, pungli pada pengiriman sayur mayur di sepanjang jalan Sukabumi ke Jakarta. Pungutan-pungutan ini membuat harga lebih mahal dan terkesan ada diskriminasi harga atau monopoli. Tapi, kemungkinan besar penyebab harga lebih mahal adalah karena banyaknya pungutan tersebut, bukan karena perilaku antipersaingan.
Begitu pula dengan kebijakan kuota perdagangan atau pengaturan pola tanam yang mengakibatkan sistem insentif berdasarkan mekanisme pasar tidak berjalan. Seharusnya, jika suatu komoditas mengalami kenaikan harga, maka ini merupakan signal insentif bagi produsen untuk memproduksi lebih banyak. Namun, karena ada keharusan memproduksi sesuai peraturan yang dikeluarkan, sistem insentif berdasarkan mekanisme pasar tidak berjalan. Contoh kebijakan ini adalah pembatasan pengembangan sapi ternak selain sapi Bali di Pulau Sumbawa dan pembatasan pengaturan pola tanam padi yang masih ditetapkan bupati di banyak daerah. Kebijakan ini menghambat berjalannya mekanisme pasar, tapi bukan perilaku antipersaingan.
Jika suatu kebijakan menciptakan perilaku antipersaingan, maka ini adalah tugas KPPU untuk menyelesaikannya. Dua tindakan yang bisa dilakukan KPPU adalah mengajukan usul pembatalan atas peraturan tersebut karena bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 5 tahun 1999. Namun, tidak bisa menghukum perusahaan yang melakukan tindakan antipersaingan seperti yang tercantum di dalam undang-undang. Kebijakan ini misalnya tata niaga perdagangan yang memberikan hak monopoli atau monopsoni, kartel atau kesepakatan harga.
Beberapa contoh peraturan yang pernah terjadi bersifat antipersaingan adalah: pemberian hak monopsoni sekaligus monopoli kepada BPPC; Tata Niaga Hasil Produksi Rakyat melalui Koperasi Unit Desa di Nusa Tenggara Timur yang memberikan hak monopsoni kepada KUD untuk membeli hasil produksi rakyat; tata niaga jeruk di Kalimantan Barat yang memberikan hak monopsoni kepada Puskud dan Kelompok Humpus yang selanjutnya diteruskan PT Bima Citra Mandiri; kemitraan yang mewajibkan petani kapas di Bulukumba, Kabupaten Bone, menjual hasil produksinya ke PT Kapas Garuda Putih; kewajiban menanam tebu di Kabupaten Klaten dan Malang dan menjualnya ke pabrik gula.
Agenda ke depan
Agenda ke depan yang harus diutamakan sudah barang tentu adalah dengan mendorong agar mekanisme pasar bisa berjalan, yakni dengan mencabut peraturan yang mendistorsi pasar. Deregulasi dan liberalisasi perdagangan perlu secepatnya dilakukan.
Dan terlebih penting lagi mengawasi peratutan daerah yang diterbitkan Pemerintah Propinsi dan pemerintah Kabupaten/Kota yang boleh jadi dikeluarkan karena desakan atau kepanikan untuk menambah PAD. Deregulasi dan liberalisasi perdagangan di dalam suatu daerah dan antardaerah sangat penting karena secara langsung berkaitan dengan upaya meningkatkan kesejahteraan rakyat daerah.
KPPU sebagai lembaga yang bertugas mengawasi jalannya persaingan usaha juga bertugas mengawasi perilaku antipersaingan di daerah-daerah, seperti: monopoli/monopsoni, kartel, kesepakatan harga dan lain-lain sebagaimana yang tercantum di dalam undang-undang. Selain itu, juga tentunya KPPU bertugas mengawasi peraturan pemerintah pusat maupun daerah yang membuka peluang bagi perusahaan untuk melakukan tindakan antipersaingan seperti tata niaga yang memberikan hak monopoli/monopsoni.
Hal yang tak kalah pentingnya untuk meminimalisasikan praktek-praktek yang mengarah pada persaingan tak sehat dan sekaligus merugikan konsumen adalah segala upaya untuk menekan biaya transaksi. Mengingat Indonesia memiliki wilayah yang luas dengan ribuan pulau yang tersebar, perbaikan sarana dan prasarana transportasi dan telekomunikasi niscaya akan sangat menopang bagi berkurangnya disparitas harga.
Faisal Basri adalah anggota KPPU, Rektor Perbanas, pengamat ekonomi.
Dendi Ramdani adalah asisten dosen di Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia.
