Kedudukan hukum suatu lembaga negara amat menentukan peran dan fungsinya dalam mengemban mandat yang diberikan kepadanya. Lembaga negara yang kedudukan dan kewenangannya belum kuat secara hukum, tentu akan lebih banyak mengalami kendala dalam melaksanakan tugasnya. Sebaliknya, lembaga negara dengan kedudukan dan kewenangan yang kuat dan jelas, akan cenderung lebih efektif dalam mencapai tujuan pembentukannya.
Begitu pun bagi Komisi Pengawas Persaingan Usaha (“KPPU”). Dibentuk sebagai respon atas krisis moneter pada tahun 1998, berdasarkan amanat dalam Bab VI Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“UU 5/1999”) KPPU didirikan dengan dengan tujuan mengawasi pelaksanaan UU 5/1999.
Saat ini, berdasarkan data dalam Laporan Tahunan KPPU 2020, jumlah putusan berkekuatan hukum tetap (inkracht) yang ditangani KPPU per 31 Desember mencapai 168 putusan, dengan jumlah penerimaan mencapai Rp444 miliar dan piutang inkracht lebih dari Rp863 miliar.
Meskipun jumlahnya sekilas terlihat banyak, namun, di sisi lain, tak jarang ada putusan KPPU yang kemudian dibatalkan oleh pengadilan baik di tingkat Pengadilan Negeri/Niaga maupun Mahkamah Agung. Oleh karena itu, menarik untuk ditelusuri lebih lanjut, apakah sebenarnya kedudukan hukum KPPU saat ini sudah kuat dan cukup untuk mendukung penegakan aturan persaingan usaha di Indonesia, atau masih perlu perbaikan, atau justru malah terlalu kuat?
Pengaturan KPPU dalam Peraturan Perundang-Undangan
Untuk dapat menilai bagaimana kedudukan hukum KPPU dalam sistem hukum kita, perlu diketahui lebih dahulu bagaimana komisi ini diatur dalam UU 5/1999, Keputusan Presiden Nomor 75 Tahun 1999 tentang Komisi Pengawas Persaingan Usaha (“Keppres 75/1999”) dan perubahannya, serta Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2021 tentang Pelaksanaan Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (“PP 44/2021”).
Apabila dilihat dari ketentuan dalam peraturan perundang-undangan tersebut, KPPU mempunyai cakupan wewenang yang cukup luas mulai dari melakukan penilaian terhadap kegiatan usaha dan tindakan pelaku usaha, menerima laporan, melakukan penyelidikan dan atau pemeriksaan, memanggil pelaku usaha yang diduga telah melakukan pelanggaran, memutuskan dan menetapkan ada atau tidak adanya kerugian di pihak pelaku usaha lain atau masyarakat, hingga menjatuhkan sanksi administrasi jika ditemukan adanya pelanggaran UU 5/1999.
Dalam usaha menegakkan ketentuan dalam UU 5/1999, KPPU juga dapat menyusun pedoman dan publikasi yang berkaitan dengan undang-undang tersebut. Menurut Dr. Siti Anisah, pakar hukum persaingan usaha Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, pada praktiknya pedoman ini dituangkan dalam peraturan komisi (“Perkom”), yang pada awalnya kekuatan mengikatnya masih diperdebatkan. Namun, Anisah menjelaskan, melalui Putusan No. 44 P/HUM/2010 tanggal 21 April 2011, Mahkamah Agung (“MA”) menguatkan keberlakukan Perkom dengan menolak permohonan uji materi terhadap Perkom Nomor 1 Tahun 2010 yang dianggap oleh para pemohon bertentangan dengan UU 5/1999 karena undang-undang tersebut tidak mendelegasikan kewenangan untuk mengatur tentang tata cara penanganan perkara kepada KPPU. Dalam hal ini, MA berpendapat bahwa Pasal 35 huruf f UU 5/1999 harus dibaca “adanya kewenangan Komisi Pengawas Persaingan Usaha Republik Indonesia untuk menyusun pedoman yang mengatur dirinya sendiri dalam melaksanakan tugasnya.”
Saat ini, kedudukan Perkom sebagai peraturan perundang-undangan telah ditegaskan oleh PP 44/2021, sehingga setiap Perkom ditempatkan dalam lembaran negara dan jelas kekuatan hukum mengikatnya.
Siti Anisah menambahkan, dalam perkembangannya KPPU tak hanya menjalankan amanat dari UU 5/1999 yang merupakan undang-undang induknya, namun juga amanat dari undang-undang lain, yaitu Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2008 tentang Usaha Mikro, Kecil, dan Menengah (“UU UMKM”). Meskipun UU UMKM tak secara eksplisit menyebutkan KPPU, namun dapat disimpulkan bahwa lembaga pengawas persaingan usaha yang diberi mandat untuk mengawasi kemitraan UMKM adalah KPPU. Hal ini tentunya menambah lagi tugas sekaligus kewenangan KPPU.
Selain pengaturan soal kewenangan, ditegaskan juga bahwa KPPU adalah suatu lembaga independen, non-struktural yang terlepas dari pengaruh dan kekuasaan pemerintah serta pihak lain, dan bertanggung jawab kepada Presiden. Guna memastikan independensi ini, dalam Keppres 75/1999 juga diatur larangan anggota komisi untuk menangani perkara di mana ia mempunyai hubungan sedarah atau semenda sampai derajat ketiga dengan salah satu pihak yang berperkara, atau mempunyai kepentingan dengan perkara yang bersangkutan. Selain itu, upaya untuk menjaga independensi ini juga bisa dilihat dari mekanisme pengangkatan komisioner KPPU yang juga melibatkan peran Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR), dan bukan hanya oleh presiden saja.
Lalu, perihal keanggotaan, KPPU beranggotakan minimal 7 orang anggota, ditambah seorang ketua dan wakil ketua yang masing-masing juga merangkap sebagai anggota. Anggota komisi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas persetujuan DPR, dengan masa jabatan 5 tahun dan dapat diangkat kembali untuk 1 kali masa jabatan berikutnya. Dalam penyelesaian suatu perkara, sekurang-kurangnya 3 dari anggota komisi tersebut membentuk sebuah majelis yang menyidangkan perkara.
Terakhir, terkait anggaran, biaya untuk pelaksanaan tugas KPPU dibebankan kepada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (“APBN”) dan/atau sumber-sumber lain yang diperbolehkan oleh peraturan perundang-undangan.
Analisis dan Evaluasi Terhadap Kedudukan Hukum dan Kewenangan KPPU
Dr. Zainal Arifin Mochtar, ahli hukum tata negara Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, menyatakan bahwa untuk mengetahui independen atau tidaknya posisi sebuah lembaga negara, harus dilihat dalam dasar hukum pembentukan lembaga tersebut. Posisi independen harus secara tegas diatur dalam peraturan terkait. Apabila didasarkan pada kriteria ini, KPPU jelas merupakan sebuah lembaga independen, karena dalam UU 5/1999 posisi independen ini dinyatakan secara tegas.
Meski demikian, Zainal dalam bukunya Lembaga Negara Independen juga menjelaskan sejumlah kerangka teoritik yang menjadi ciri lembaga negara independen. Di antaranya yaitu pendapat Funk dan Seamon, di mana menurut keduanya karakteristik lembaga independen ini adalah, pertama, dikepalai oleh jamak anggota kelompok (multi-members groups). Kedua, tidak boleh dikepalai secara simple majority oleh partai tertentu, yang berarti bebas dari penguasaan partai tertentu. Ketiga, para komisionernya memiliki masa jabatan yang pasti dengan cara berjenjang (staggered terms), yang artinya mereka tidak bisa berhenti secara bersamaan. Keempat, para anggota hanya bisa diberhentikan sesuai dengan ketentuan dalam aturan, dan tidak dengan cara yang ditentukan oleh presiden seperti di lembaga eksekutif.
Jika dilihat dari kriteria tersebut, KPPU memenuhi semua karakteristik di atas kecuali soal staggered terms, mengingat periode jabatan komisioner KPPU yang ada saat ini diangkat secara bersamaan pada 2018 lalu, dan akan berakhir secara bersamaan pula nanti di 2023. Tujuan dari staggered terms ini sebenarnya adalah agar anggota komisioner bisa berganti secara bertahap, sehingga seorang presiden tidak bisa menguasai penuh kepemimpinan lembaga tersebut, karena periodesasinya tidak mengikuti periodisasi politik presiden.
Zainal sendiri dalam buku yang sama juga berpendapat bahwa meskipun banyak lembaga negara yang dinyatakan independen oleh peraturan perundang-undangan di Indonesia, namun hampir seluruh lembaga tersebut tak sepenuhnya memiliki ciri kelembagaan yang independen. Contohnya, untuk model pergantian pimpinan yang dilakukan dengan staggered terms. Menurut Zaenal, tak satupun lembaga negara independen di Indonesia memiliki pergantian kepemimpinan yang berjenjang (staggered).
Meski demikian, apabila dilihat dalam praktiknya, menurut Siti Anisah yang berkali-kali terlibat sebagai ahli dalam kasus penegakan hukum persaingan usaha, independensi KPPU relatif baik, dan tidak benar-benar ada intervensi yang serius dari pemerintah. Bahkan, Anisah menambahkan, dalam beberapa kasus yang disidangkan oleh KPPU terlapornya justru badan/lembaga pemerintah dan atau pejabat pemerintah, seperti dalam kasus importasi bawang putih. Hal tersebut menunjukkan bahwa fokus penegakan hukum persaingan usaha bukan hanya kepada pelaku usaha saja, namun pejabat pemerintahan yang bersangkutan juga, apabila ada dugaan ikut memfasilitasi/terlibat. Meski demikian, Anisah menyayangkan bahwa dalam satu dua kasus, masih terlihat ketidakseriusan KPPU dalam menangani kasus yang berkaitan dengan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Selain itu, dalam perjalanannya sebagai komisioner KPPU ada yang merangkap jabatan.
Selanjutnya, posisi independen yang dimiliki oleh KPPU ini pada dasarnya berkaitan erat dengan doktrin pemisahan kekuasaan. Menurut Zainal, masih dalam buku yang sama, meski pada awalnya lembaga negara independen ini bukanlah suatu cabang kekuasaan yang mandiri, namun seiring dengan eksistensi dan perkembangannya, lembaga ini mulai dikategorikan sebagai cabang kekuasaan tersendiri yang berbeda dengan cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif.
Dalam konteks KPPU, hal tersebut wajar, mengingat, selain posisi KPPU yang independen dari intervensi lembaga lain, kewenangan dan kekuasaan yang dimilikinya juga menggabungkan beberapa sifat cabang kekuasaan. Kewenangan komisi ini menggabungkan fungsi lembaga eksekutif, karena menjadi pelaksana aturan terkait persaingan usaha, lalu legislatif, karena memiliki kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan yaitu Perkom, serta yudikatif sehingga disebut ‘quasi-yudisial’, karena memiliki kewenangan untuk memutuskan perkara persaingan usaha. Funk dan Seamon, yang Zaenal kutip dalam bukunya, juga mengakui bahwa penggabungan kewenangan antara eksekutif, legislatif, dan yudisial ini merupakan salah satu persoalan terkait lembaga negara independen jika dikaitkan dengan konsep pemisahan kekuasaan dalam sebuah negara.
Sehingga, kewenangan yang demikian luas cakupannya memang secara teoritik dan praktik diberikan kepada lembaga negara independen untuk menjalankan fungsinya, yang kemudian hal ini menempatkan lembaga negara tersebut sebagai cabang kekuasaan baru di luar eksekutif, legislatif, dan yudisial.
Lalu, berkaitan dengan kewenangan KPPU yang sudah ada saat ini, Siti Anisah berpendapat bahwa kewenangan tersebut perlu dikembangkan lagi, contoh kewenangan yang perlu ditambahkan adalah terkait penggeledahan dan penyadapan, karena selama ini KPPU kesulitan menemukan bukti adanya pelanggaran terutama soal perjanjian yang dilarang. Biasanya pelaku usaha tidak akan menyerahkan begitu saja dokumen-dokumen terkait kasus yang diperiksa.
Namun, bagaimanapun juga, Siti Anisah menekankan bahwa keberadaan lembaga ini adalah mutlak. Adanya lembaga yang bertugas mengawasi persaingan usaha di Indonesia pada dasarnya adalah bentuk perlindungan negara terhadap hak konstitusional setiap warga negara untuk mendapatkan hak berusaha yang sama yang dijamin oleh Undang-Undang Dasar 1945. Dengan begitu, kesejahteraan bagi konsumen dapat terwujud, karena bila ada persaingan, maka pelaku usaha akan memproduksi dan atau memasarkan produknya dengan efisien, sehingga menghasilkan barang dengan kualitas bagus, beragam pilihan dan harga murah.
Kesimpulan
Apabila dilihat secara normatif, KPPU pada dasarnya mempunyai kedudukan hukum yang kuat sebagai lembaga negara. Komisi ini ditempatkan sebagai lembaga negara independen yang terlepas dari cabang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudisial. Untuk lebih menjamin independensinya, masih dapat dilakukan perbaikan dalam beberapa aspek seperti masa jabatan anggota yang bisa dibuat berjenjang (staggered). Sedangkan dalam praktik, independensi komisi ini masih relatif baik walaupun dalam satu dua kasus terlihat adanya keberpihakan. Kemudian, soal kewenangan, diperlukan adanya pengembangan lagi dengan menambahkan sebagian kewenangan, namun di sisi lain perlu juga dilakukan pembagian kewenangan penegakan hukum persaingan usaha ke lembaga lain untuk mencegah adanya penyalahgunaan kekuasaan karena luasnya kewenangan yang ditumpuk dalam satu lembaga.
Catatan:
Tim publikasi Hukumonline telah melakukan wawancara dengan Dr. Zainal Arifin Mochtar, pakar hukum tata negara FH UGM, pada 27 Juli 2021, dan dengan Dr. Siti Anisah, pakar hukum persaingan usaha FH UII, pada 6 Agustus 2021.
