Jumat, 07 September 2018
Kebijakan dalam Segala Cuaca
​​​​​​​Dalam sejarah perjalanan Republik ini, perubahan kebijakan mendadak, baik ditujukan untuk perbaikan tata kelola pemerintahan dan dunia usaha, ataupun karena kepanikan, telah sering terjadi.
RED
Ilustrasi: SUP

Tentang cara pengambilan keputusan, saya banyak belajar banyak dari seorang juaranya, Profesor Kuntoro Mangkusubroto (KM) dari SBM ITB. Apalagi untuk memutuskan kebijakan tentang suatu hal dalam kondisi krisis. KM pernah menjabat sebagai Ketua BRR (Badan Rekonstruksi dan Rehabilitasi Aceh dan Nias) segera setelah terjadinya gempa dan tsunami dahsyat di Aceh dan Nias pada tanggal 26 Desember tahun 2004 yang meluluh-lantakkan sebagian wilayah tersebut dengan dampak yang masif dan korban jiwa dan hilang sebanyak antara 230.000 sampai 280.000 orang. Kepemimpinan KM dalam penanganan bencana tsunami Aceh dan Nias mendapat mendapat begitu banyak pujian dari dunia internasional. 

 

Saya ingat betul kata-kata KM pada waktu beliau meminta kepada tim pendukungnya untuk dibuatkan suatu peraturan berupa undang-undang atau setingkat undang-undang yang memberi dasar hukum yang kuat agar BRR dapat efektif bekerja dalam kondisi krisis.

 

Peraturan tersebut di antaranya harus: (i) dibuat secepat mungkin, mengingat kritisnya keadaan, (ii) memberikan kewenangan sebesar mungkin kepada BRR agar dapat bekerja efektif, dan kalau perlu dengan mengatur secara khusus hal-hal yang sudah diatur lain dalam semua peraturan lain yang ada (yang bisa menghalangi kecepatan dan efektifitas usaha rekonstruksi dan rehabilitasi - ini harus dibaca sebagai usaha penyelamatan korban tsunami dan rehabilitasi kehidupan mereka secepatnya), (iii) mewajibkan BRR untuk menerapkan kebijakan dan operasi dengan tingkat governance yang tinggi mengingat BRR menerima dana dari APBN dan donasi dari sejumlah donor nasional dan internasional, baik negara, lembaga maupun perorangan yang memerlukan adanya pengelolaan dana yang akuntabel.

 

Harus diingat bahwa pada waktu itu konflik bersenjata antara pasukan TNI dan GAM masih terjadi. Dan perdamaian baru terjadi hampir delapan bulan setelah peristiwa bencana tsunami tersebut, yaitu pada tanggal 15 Agustus 2005.

 

Peraturan tersebut membuat sejumlah menteri dan pejabat tinggi negara yang terdampak bereaksi, dari yang mendukung sampai dengan keras menentang. Tentu dimaklumi, karena sebagian dari mereka tidak terbiasa berfikir dalam moda krisis, sehingga mengharapkan bahwa semua urusan, terutama yang biasanya berada dalam wilayah wewenangnya, berjalan normal dan taat aturan.

 

Atas nama kemanusiaan, akhirnya Perppu no 2 tahun 2005 tentang BRR, setelah mengakomodasi beberapa "concern" di sana sini, dikeluarkan sebagai payung hukum BRR agar dapat bekerja dalam moda krisis, sehingga BRR segera bisa langsung turun ke lapangan bencana dan bekerja dengan cepat dan efektif.

 

Ternyata kebijakan dan peraturan saja tidak cukup, karena para pejabat di lapangan belum siap dalam pemahaman aturan-aturan baru tersebut, sehingga percikan-percikan di lapangan masih saja terjadi, sampai mereka akhirnya berhasil diyakinkan untuk menerima dan ikut mendukung pelaksanaan kebijakan BRR di lapangan.

 

Saya masih ingat cerita Almarhum Bapak Marie Muhammad, Ketua PMI pada waktu itu, di mana beliau harus turun sendiri ke lapangan mengawal distribusi bantuan obat-obatan dan keperluan "survival" kepada korban tsunami, karena dihambat di sana-sini berhubung masih terjadinya konflik di Aceh waktu itu.   

 

Kebijakan dalam kondisi normal dalam praktiknya diputuskan melalui mekanisme biasa, di mana pembuat kebijakan perlu merumuskan: (a) filosofi yang menjadi dasar dari kebijakan, (b) tujuan akhir yang ingin dicapai, (c) dampak yang ingin dicapai dengan kebijakan tersebut, (d) siapa (stakeholders) yang akan terdampak dengan kebijakan tersebut, (e) pemetaan permasalahan yang akan coba diselesaikan dengan kebijakan tersebut, (f) kelengkapan data penunjang yang diperlukan untuk mencapai akurasi dari dampak kebijakan, (g) sumber daya yang dimiliki atau bisa diakses untuk mendukung perumusan dan pelaksanaan kebijakan tersebut, termasuk pendanaan, organisasi, personil, dan sebagainya, (h) sensitivitas dari dampak kebijakan tersebut termasuk yang terkait dengan aspek politik, sosial, religius, dan sebagainya, (i) analisa mengenai kebijakan yang akan digantikan, (j) sinkronisasi dan harmonisasi dengan kebijakan lain yang masih berlaku, terutama yang mempunyai daya laku lebih kuat, (k) seberapa jauh upaya menampung "concern" dan kontribusi dari para "stakeholders" telah dilakukan dalam kebijakan tersebut, (l) sosialisasi yang efektif sebelum dan sesudah kebijakan diberlakukan, dan (m) aspek tehnis yang disyaratkan oleh peraturan perundangan untuk format dan substansi kebiajakan tersebut.

 

Mengingat daftar panjang tersebut, dimaklumi bahwa pengeluaran suatu kebijakan baru, terutama dalam bentuk undang-undang, menuntut suatu proses dan waktu yang panjang. Contoh klasiknya adalah proses pembuatan Kitab Undang-Undang Hukum Pidana kita yang sudah berlangsung puluhan tahun, mengingat dimensi, dampak dan sensitivitasnya yang begitu luas.

 

Akan tetapi kita tidak selalu diberi suatu "kemewahan" dalam menentukan dan memberlakukan suatu kebijakan. Seringkali dalam perjalanan sejarah Republik ini, kita harus melakukannya dalam kondisi krisis atau darurat, di mana ada kegentingan yang harus mendapatkan penanganan seketika dan efektif melalui suatu kebijakan baru. Misalnya itu tadi, kebijakan setaraf Undang-undang, yaitu Perppu no 2 tahun 2005 di atas tentang Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat Propinsi Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias Propinsi Sumatere Utara, yang kemudian dikuatkan menjadi Undang-undang No 10 Tahun 2005.

 

Semua prosesnya termasuk sangat cepat. Tsunami terjadi pada tanggal 26 Desember 2004, kemudian Perppu No. 2 ditandatangani pada tanggal 16 April 2005, dan UU No. 10 Tahun 2005 ditandatangani pada tanggal 25 Oktober 2005. Sementara itu pertolongan dan bantuan kemanusiaan dari berbagai unsur negara dan masyarakat, nasional maupun asing, sudah terjadi sesaat setelah bencana tsunami terjadi.

 

Kita maklumi bahwa kecepatan itu tidak saja dituntut untuk menyelamatkan korban tsunami dari marabahaya dan survival mereka sesudah tsunami terjadi. Tetapi juga menyangkut proses penyelenggaraan keuangan negara terkait dengan bantuan dana dan barang dalam dan luar negeri, proses impor barang-barang kebutuhan untuk rehabilitasi dan rekonstruksi, prosedur keluar masuknya para donor dan relawan asing, pengelolaan dana bantuan oleh BRR, proses prokuremen BRR, dan sebagainya, yang banyak di antaranya terpaksa menabrak ketentuan umum yang berlaku dalam peraturan yang lain.

 

Dengan payung hukum baru tersebut, maka proses rehabilitasi dan rekonstruksi Aceh dan Nias berlangsung dalam koridor hukum yang baik, dengan tingkat governance yang tinggi. Sehingga, dipuji sebagai salah satu proses rehabilitasi dan rekonstruksi bencana yang terbaik di dunia, mengatasi proses yang sama dari bencana Katrina di Gulf Coast, Amerika Serikat pada bulan Agustus 2005, tak lama setelah tragedi tsunami Aceh terjadi.

 

Di bidang lainnya, khususnya di bidang investasi dan ekonomi, kita juga seringkali dihadapkan pada sejumlah krisis keuangan yang melanda dunia, kawasan maupun negeri kita sendiri. Krisis-krisis tersebut ditanggapi dengan perubahan kebijakan yang kerap berbeda.

 

Kadang dengan persiapan yang cukup sehingga krisis bisa diredam dengan baik, tetapi kadang juga dengan sikap panik karena kecepatan penurunan kondisi perekonomian yang cukup bisa ditanggulangi oleh infrastruktur sistem perekonomian kita yang ada, ketidak-siapan atau keraguan pejabat pembuat keputusan, atau faktor dimensi atau sensitivitas lain yang mempengaruhi kebijakan yang dikeluarkan.

 

Pada krisis ekonomi dan moneter tahun 1998, yang merupakan krisis kawasan Asia, kita sama sekali tidak siap, karena kita masih berada di dalam genggaman rezim Soeharto, walaupun menjelang runtuh, tingkat korupsi yang tinggi dan merajalela, dan kelemahan institusi kenegaraan dan sistem politik, serta tata kelola pemerintahan dan dunia usaha yang buruk.

 

Bank-bank swasta dibangun menjamur seperti membangun perusahaan dagang oleh para pedagang, krisis kepercayaan akan kredibilitas perbankan rendah karena kondisi perbankan rentan karena masalah pelanggaran aturan BMPK, pemberian kredit kepada perusahaan-perusahaan pemilik, rasio-rasio keuangan yang memburuk dan angka gagal bayar yang (NPL) tinggi dari debitur-debitur yang melakukan banyak spekulasi terutama di bidang properti.

 

Penanganan krisis dimulai dengan mencoba melaksanakan peraturan yang ada, dengan antara lain melakukan likuidasi sejumlah 16 bank yang buruk kondisinya pada akhir 1997. Kondisi ini memperberat krisis ketidak-percayaan publik yang menanamkan uangnya di bank, yang mempercepat penarikan dana besar-besaran dari bank-bank di Indonesia.

 

Percaya atau tidak, katanya ada juga faktor spekulasi dari pihak-pihak asing yang sengaja ingin menjatuhkan nilai Rupiah. Kenyataannya nilai tukar Rupiah terus melorot dari Rp2.350 sampai ke suatu saat mencapai Rp16.000 per AS$1. Bunga antara bank mencapai 60% per tahun (data Bank Indonesia), yang katanya sebagai upaya menjatuhkan pemerintahan orde baru. Juga masih kelabu, adanya usaha dari sejumlah pihak yang menginginkan terjadinya perubahan kekuasaan di Indonesia dengan memperburuk krisis keuangan dan moneter ini menjadi krisis multi dimensional. Mungkin sejarah nanti akan berhasil mengungkap semua fakta tadi menjadi suatu rangkaian cerita yang layak menajadi pelajaran bangsa ini.

 

Penanganan krisis kemudian berlanjut dengan dikeluarkannya suatu Kepres (Kepres no 27 tahun 1998) yang ditandatangani oleh Soeharto di awal 1998 mengenai pembentukan Badan Penyehatan Perbankan Nasional. Karena Kepres tidak bicara banyak mengenai bagaimana krisis harus ditangani, maka penanganan krisis, dalam hal ini pengambil-alihan, pembekuan dan pengambilan manajemen bank bermasalah, kerangka penyelesaian bantuan likuiditas Bank Indonesia (BLBI), dan pengambil-alihan aset-aset bank dalam rangka penyelesaian tersebut dilakukan dengan menggunakan peraturan perundangan yang tersedia, termasuk Undang-undang Bank Indonesia, Undang-undang Perbankan, peraturan-peraturan lain dan praktik terbaik yang diterima oleh dunia hukum dan perbankan, termasuk perjanjian-perjanjian penyelesaian dengan pihak pemegang saham bank dan manajemen bank.

 

Payung hukum untuk melakukan restrukturisasi perbankan menjadi lebih kuat dan tertata lebih baik dengan lahirnya UU No. 10 Tahun 1998 yang mengubah UU No. 7 Tahun 1992 tentang Perbankan, khususnya tambahan berupa Pasal 37 A yang mengatur pendirian suatu "badan khusus" (yang disebut sebagai BPPN dalam peraturan pelaksanaan) untuk melakukan penyehatan sistem perbankan, yang diberlakukan pada tanggal 10 November 1998, dan kemudian disempurnakan dengan sejumlah Peraturan Pemerintah sebagai peraturan pelaksanaannya, yang mengatur secara lebih detail, bagaimana penyehatan perbankan harus dilakukan.

 

Pelajaran mengenai kebijakan penanganan krisis ini sangat mahal bagi kita semua, karena bagaimanapun juga ada biaya krisis yang harus kita pikul sebagai negara. Bukan hanya faktor keuangannya saja, karena ternyata krisis keuangan atau moneter bisa memicu krisis lain yang merubah wajah bangsa dan sejarah ke depannya.

 

Beruntung pengorbanan yang kita relakan berbuah pada proses demokratisasi yang jauh lebih sehat, kebijakan pro publik yang lebih manusiawi, dan masa depan yang lebih menjanjikan. Tidak bisa dibayangkan kalau hanya karena penanganan krisis yang salah, krisis multi dimensi muncul kembali, yang bisa berujung pada ancaman porak perandanya kesatuan Republik ini.

 

Krisis lain yang bisa menjadi contoh adalah krisis keuangan yang terjadi pada tahun 2008-2009 di Indonesia, yang dipicu oleh krisis ekonomi global yang disebut belakangan sebagai "the Great Depression of 2008" yang awalnya dipicu oleh kebijakan irasional di AS atas pemberian kredit perumahan. Akibatnya pemerintah AS harus mengeluarkan kebijakan bail out sebanyak sekitar AS$700 miliar, menerapkan kebijakan kepailitan dan nasionalisasi atas sejumlah perusahan keuangan raksaksa seperti Bear Stearns, AIG, Fannie Mae, Freddie Mac, IndyMac Bank dan Washington Mutual.

 

Pada tahun 2009, pemerintah AS mengeluarkan program stimulus sejumlah awalnya sekitar UAS$185 miliar, tetapi yang perlu dicatat adalah dampaknya yang hebat terhadap inflasi, pengangguran dan pertumbuhan ekonomi AS sehingga membuat begitu banyak anggota masyarakat AS yang menderita karenanya. Walaupun tidak terekspos secara luas di Indonesia melalui media, kita cukup menderita karenanya. Sejumlah bank milik negara segera mendapatkan kucuran penempatan dana pemerintah untuk menolong likuiditasnya, dan dunia swasta merasakan dampak keringnya likuiditas dana dari perbankan sehingga sulit mendapatkan fasilitas kredit baru untuk pembiayaan usaha.

 

Bisa dikatakan, krisis tahun 2008 ini hanya bisa dirasakan oleh dunia keuangan dan perbankan serta dunia usaha yang membutuhkan dana terus berputar. Sejumlah bank, terutama yang berukuran kecil menengah mulai menderita dan bermasalah, dan Bank Century adalah salah satunya yang paling parah kondisinya, terutama karena merupakan bank yang dikelola dengan governance yang buruk. Pemerintah dan Bank Indonesia yang sudah mendapat pengalaman pahit dari krisis 1998 sudah cukup siap menghadapi krisis ini dengan payung hukum berupa Perppu No 4 tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan yang diterbitkan oleh Pemerintah atas dasar antispasi memburuknya situasi pusat-pusat keungan dunia.

 

Komite Stabilisasi Sistem Keuangan segera merespons keputusan Bank Indonesia yang menyatakan Bank Century sebagai bank gagal dengan dampak sistemik. Pemilik Bank Century diadili sebagai kriminal, kemudian Lembaga Penjamin Simpanan melakukan bail out atas Bank Century sejumlah Rp6,7 triliun, dan mengambil alih seluruh saham dari pemiliknya (non-publik). Bandingkan dengan jumlah dana BLBI yang dikucurkan oleh Bank Indonesia dan diambil alih oleh Pemerintah sebesar Rp144.5 triliun, dan Rp20 triliun yang merupakan Bantuan Likuiditas Bang Indonesia kepada Bank Exim Indonesia (data Bank Indonesia).

 

Sayangnya, kebijakan KSSK yang sudah tepat dan sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku dipolitisir habis yang menimbulkan kehebohan yang sangat tidak produktif. Kebijakan tersebut diterapkan pada masa krisis berdasarkan data sahih yang tersedia dan tidak terbantahkan, dan memenuhi semua kriteria yang diberikan dalam peraturan perundangan yang berlaku.

 

Kita sudah belajar dari penanganan krisis keuangan dan moneter 1998, tetapi dalam kasus Century terbukti kita tidak mampu menerapkan pembelajaran tersebut. Kita perlu tahu bahwa dalam kasus Century tidak ada penyelamatan Bank Century itu sendiri, tetapi yang menjadi dasar pemikiran kebijakan tersebut adalah dalam rangka mencegah bank-bank sejenis Bank Century menjadi runtuh begitu Bank Century dibiarkan runtuh.

 

Kebijakan tersebut karenanya lebih merupakan kebijakan penyelamatan sistem perbankan nasional. Kalau ada yang aneh dalam aliran uang Bank Century setelah bail out, tentu PPATK sudah menyalakan lampu merah kepada KPK dan penegak hukum lainnya. Tidak ada suatupun keputusan pengadilan atau otoritas lainnya yang menyatakan adanya aliran uang yang mencurigakan, apalagi untuk tujuan-tujuan politik. 

 

Dari dua kebijakan di atas, kebijakan BLBI 1998 dan kebijakan bail out Bank Century 2008, kita bisa membandingkan bagaimana kebijakan dalam kondisi krisis dibuat dan diterapkan. Dalam kasus pertama, kita tidak siap dan ekonomi kita hampir saja runtuh, bahkan hal tersebut sekaligus mengancam keberadaan Indonesia sebagai negara karena dampak multidimensional yang dibawanya. Dalam kasus kedua, kita siap, tetapi tidak mampu menerapkan pelajaran dari kasus pertama. Sungguh suatu cara buang-buang waktu dan enerji secara masif yang merugikan kita semua sebagai bangsa.

 

Baru-baru ini kita memperhatikan ada sejumlah kebijakan lain, yang tidak semasif kebijakan BLBI dan Century, tetapi mengundang kerenyit di dahi dan berdampak besar terhadap sejumlah industri terkait. Pemerintah telah mengeluarkan kebijakan tentang domestic market obligation (DMO) kepada perusahaan-perusahaan tambang batu bara, dengan mengharuskan mereka untuk menjual 25% produknya (dari rencana jumlah produksi tahun 2018 yang telah disetujui oleh Pemerintah) ke pasar dalam negeri dengan harga acuan yang ditetapkan oleh Pemerintah.

 

Kebijakan tersebut dipicu oleh kesulitan PLN dalam pengadaan batubara untuk pembangkit listrik karena harga batubara dunia yang terus meningkat pada tahun 2017-2018 (walaupun sekarang cenderung turun lagi). Tingginya harga batubara akan mengharuskan PLN untuk meningkatkan harga jual listriknya kepada konsumen. Hal ini hampir tidak mungkin dilakukan, dan sudah bertahun-tahun jadi konsumsi politik, karena menaikkan tarif listrik sangat tidak populer bagi penguasa yang selalu ingin mempertahankan kekuasaannya.

 

Kebijakan ini segera menimbulkan kegelisahan di kalangan industri tertentu terutama industri tambang batubara. Sejumlah perusahaan tambang besar masih dapat bertahan karena masih memperoleh marjin yang cukup (walaupun mengecil) dari pelaksanaan kebijaksanaan DMO. Sejumlah perusahaan tambang dengan jenis kalori rendah sudah hampir gagal bertahan dengan kondisi pas-pasan, karena mereka sudah beroperasi dengan merugi. Kalau ini dipaksakan terus, tidak aneh kalau mereka bisa segera gulung tikar.

 

Di sisi lain, tiba-tiba, dengan tergerusnya daya tahan nilai tukar Rupiah, ekonomi kita bisa terancam, dan anggaran belanja negara harus diselamatkan. Caranya, kata para ekonom, tentu dengan antara lain menggenjot ekspor produk-produk Indonesia, sehingga perolehan pendapatan ekspor dalam mata uang asing akan membantu kita mengurangi ancaman itu. Seorang Menteri Senior segera "menjanjikan" bahwa kebijakan DMO akan dicabut segera, sehingga produk yang seharusnya dijadikan obyek DMO bisa dijual ekspor untuk menarik devisa. Dalam waktu beberapa jam saja, Menteri lain yang membidangi industri pertambangan langsung membantah bahwa pemerintah akan mencabut kewajiban DMO.

 

Kita tidak tahu persis apa yang sedang terjadi di kabinet, sehingga dua Menteri berbantahan dalam forum publik mengenai suatu kebijakan penting Pemerintah. Tentu pelaku usaha di bidang ini tidak ingin berspekulasi, karena produksi, penjualan, pendapatan, keuntungan, dividen, dan pajak semua harus dihitung dan dialokasikan secara ketat dengan pihak birokrat, perbankan, pemegang saham (publik), karyawan, pembayaran pajak, program CSR dan lain-lain sebagaimana mungkin telah dijanjikan.

 

Kebijakan pertama dan kedua mungkin dipicu oleh sikap panik karena harus segera beradaptasi dengan perubahan kondisi mendadak di luar perhitungan pemerintah dan pelaku usaha. Kebijakan yang berubah-ubah memaksa perubahan pada rencana bisnis pelaku usaha, suatu kewajiban yang juga diharuskan oleh peraturan perundangan yang berlaku.

 

Dalam sejarah perjalanan Republik ini, perubahan kebijakan mendadak, baik ditujukan untuk perbaikan tata kelola pemerintahan dan dunia usaha, ataupun karena kepanikan, telah sering terjadi. Ini bukan khas Indonesia. Tetapi Indonesia mempunyai tempat khusus di hati investors manakala kita bicara tentang konsistensi kebijakan.

 

Ke depan, akan banyak lagi perubahan-perubahan besar terjadi yang dipicu oleh perubahan-perubahan cepat di dunia karena perang dagang dunia, konstalasi politik dalam negeri hasil pemilu, pola hidup masyarakat, arah teknologi yang menuju ke basis digital penuh, sistem pembayaran, tumbuhnya generasi millenial dengan etos dan cara kerja yang secara total berbeda dengan generasi-generasi sebelumnya, dan lain-lain.

 

Big data yang tersedia dalam genggaman kita belum mampu kita olah dan analisa menjadi data yang siap pakai untuk dijadikan dasar dari risk-based decision making. Para politisi dan pejabat kita belum satu kata dalam memandang bahwa setiap keputusan yang diambil tetap harus dengan mengutamakan kepentingan terbaik negara. Penguasa bisa berganti, tetapi kebijakan seharusnya tidak melulu dibuat untuk kepentingan sesaat penguasa, pelaku usaha tertentu atau kelompok tertentu.

 

Mengeluarkan kebijakan karenanya patut disikapi bahwa ini berlaku untuk segala kondisi. Baik dalam kondisi normal maupun krisis. Bangsa yang kerap dihadang krisis harus mampu untuk menerapkan kebijakan yang baik dalam kondisi krisis, seberat apapun juga. Ketersediaan data, kemampuan analisis yang terlatih baik, teknologi penunjang yang semakin canggih, dan kesadaran yang tinggi untuk menyelenggarakan negara untuk kepentingan semua orang dan golongan, sudah seharusnya membuat kita mampu mengendalikan perahu Republik dan orang-orang di dalamnya dalam badai yang sehebat apapun.

 

Ats, Agustus 2018

Belum ada tanggapan
Captcha belum diisi / expired / tidak valid.

NAMA
EMAIL
JUDUL
TANGGAPAN

Seluruh judul dan isi tanggapan adalah tanggung jawab masing-masing penulis tanggapan. Redaksi hukumonline berhak untuk menayangkan atau tidak menayangkan tanggapan dengan mempertimbangkan kepatutan serta norma-norma yang berlaku.