Lebih dari dua dekade, Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) menjalankan kiprahnya sebagai lembaga pengawas sekaligus penegak hukum untuk berbagai iklim persaingan usaha. Mulanya, KPPU dibentuk untuk mengawal pelaksanaan norma Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat; yang diterbitkan dengan beberapa tujuan, seperti (a) menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi ekonomi nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat; (b) mewujudkan iklim usaha yang kondusif melalui peraturan persaingan usaha yang sehat sehingga menjamin kepastian kesempatan berusaha yang sama bagi pelaku usaha besar, kecil, dan menengah; (c) mencegah praktik monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat; (d) terciptanya efektivitas dan efisiensi dalam kegiatan usaha; dan sebagainya.
Jika menarik garis ke atas, UU Nomor 5 Tahun 1999 merupakan bentuk turunan dari Pasal 33 Ayat (4) UUD 1945 (‘perekonomian nasional diselenggarakan berdasarkan demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, keseimbangan, kemajuan, dan kesatuan ekonomi nasional’). Regulasi ini juga memuat batasan untuk menjamin persaingan usaha sehat dan berkeadilan berdasarkan konsep ekonomi maupun prinsip-prinsip konstitusi.
Prof. Dr. Ine Minara S. Ruki, S.E., M.E., Guru Besar FEB Universitas Indonesia mengungkapkan, dalam menunaikan tugas penyelidikan, KPPU memiliki beberapa wewenang. Perlu digarisbawahi, dalam pasal 35--kewenangan tersebut adalah melakukan penilaian terhadap (a) perjanjian; (b) kegiatan usaha/tindakan pelaku usaha; serta (c) ada atau tidaknya penyalahgunaan posisi dominan--yang seluruhnya dapat mengakibatkan terjadinya praktik monopoli dan/atau persaingan usaha tidak sehat. Adapun tiga kewenangan tersebut menunjukkan, pada dasarnya hukum persaingan usaha adalah kebijakan ekonomi yang menggunakan instrumen hukum di tengah perekonomian yang cenderung menganut pasar bebas.
“Dalam menilai, KPPU harus menjaga respect yang konsisten terhadap kritik-kritik pasar. Ini hal yang sering kali orang luput, sebab tidak hanya memperhatikan aspek hukum, proses pengambilan keputusan harus netral dan transparan berdasarkan prinsip-prinsip ekonomi,” kata Ine.
Terkait kewenangan investigasi, ada tiga fungsi yang dimiliki KPPU: penyidik, penuntut, dan pemutus. Tiga fungsi ini, berada dalam ranah eksekutif dan wilayah hukum administrasi, bukan yudikatif. Proses administratif yang dimaksud, selanjutnya mengarah pada rancangan investigasi untuk menghasilkan informasi.
“Ada ahli hukum yang mengatakan, status kelembagaan KPPU adalah quasi judicial. Namun, Putusan Putusan MK No. 85/PUU-XIV/2016 juga menegaskan, KPPU merupakan institusi yang melakukan penegakan hukum dalam hukum administrasi negara. Hal ini harus diperhatikan dalam penyelidikan, sebab jika masuk ke konteks yudisial, ketiga fungsi ini tidak dapat berada di satu tangan,” Ine menambahkan.
Sementara itu, dari sisi kewenangan memproses perkara, pandangan berbeda disampaikan oleh Ketua KPPU, Toha, S.H., LL.M., Ph.D. Sebagai lembaga negara penunjang yang independen, ia menyayangkan KPPU tidak memiliki kewenangan penggeledahan, mengambil barang bukti, atau memaksa pelaku usaha untuk menyerahkan alat bukti.
“Tugas kita berat. Karena kita menyelidik, kita meneliti, kita menegakkan hukum. Ini kan artinya mirip dengan Kepolisian, Kejaksaan, dan KPK,” jelas Toha sebagaimana dikutip dari Majalah Kompetisi Edisi II Tahun 2020.
Pendekatan Hukum dan Ekonomi
Dalam buku Dua Dekade Penegakan Hukum Persaingan:Perdebatan dan Isu yang Belum Terselesaikan (2021), kita dapat melihat ada perubahan padatahapan penyelidikan. Jika SK Nomor 05 Tahun 2000 menyebutkan, penyelidikan dilakukan pada tahap Pemeriksaan Lanjutan; aturan ini kemudian diperbarui dalam Peraturan KPPU Nomor 1 Tahun 2006: bahwa penyelidikan dapat dilakukan baik pada tahap Pemeriksaan Pendahuluan maupun Pemeriksaan Lanjutan. Kewenangan penyelidikan lantas dilakukan oleh Tim Pemeriksa Pendahuluan dan Tim Pemeriksa Lanjutan yang terdiri atas anggota komisi dibantu sekretariat komisi.
Berdasarkan kedua aturan tersebut, investigator yang melakukan penyelidikan merupakan bagian dari tim pemeriksa. Unsur-unsur penyelidikannya dimuat oleh Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha No. 2 Tahun 2019 tentang Organisasi dan Tata Kerja Komisi Pengawas Persaingan Usaha, seperti halnya pasal 63, yang menetapkan bahwa Kedeputian Bidang Kajian dan Advokasi memiliki tugas melaksanakan dukungan teknis di bidang ekonomi, kebijakan persaingan usaha, dan advokasi persaingan usaha; dsb.
Bagi Ine, siapa pun unsur maupun tim yang melakukan penyelidikan, KPPU tidak boleh lupa pada tujuan awal, yaitu aspek ekonomi. Ketika melakukan penilaian, seorang investigator sebagai otoritas administratif tidak boleh hanya fokus pada perilaku pelanggaran. Pasalnya, ada banyak substansi yang harus dipenuhi. Dalam perkara dugaan predatory pricing, misalnya. “Hukum persaingan lahir dari ilmu ekonomi. Harus diteliti lagi, apakah pelaku usaha memiliki market power? Apakah perilaku tersebut benar-benar menyingkirkan semua pesaing? Apakah perilaku tersebut termasuk memblokir pendatang baru? Itu adalah proses panjang yang harus dibuktikan dengan pembuktian yang sudah baku. Kompleks,” imbuhnya.
Pun itu sebabnya, di samping membutuhkan keahlian hukum, seorang investigator juga harus memiliki pengetahuan ekonomi yang kompleks. Tidak sekadar ekonomi dasar, melainkan ahli dalam industrial organization. Bahkan, yang paling krusial: antitrust economic. Jadi, tidak terkesan berat di satu sisi dalam kewenangannya menyelidik dan memutuskan.
“Concern kita seharusnya tidak hanya di tindakan menghukum, menangkap, menarik denda sebesar mungkin, atau perihal menang dan kalah. Tetapi apa dampak dari putusan tersebut terhadap persaingan ekonomi? Apakah ada perubahan perilaku?” ungkap Ine.
Hal senada juga diutarakan oleh Prof. Dr. Ningrum Natasya Sirait, S.H., M.Li, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara. Menurutnya, hukum persaingan usaha adalah hukum berbasis ekonomi yang memiliki dua pendekatan: hukum dan ekonomi. Itu sebabnya, selain paham hukum, penyelidik harus memiliki ‘sense’ yang baik dalam memahami bagaimana ekonomi bekerja maupun bentuk-bentuk industri.
“Karena ini hukum ekonomi, maka ada dua pendekatan, yaitu rule of reason dan per se illegal. Dalam konteks Hukum Persaingan Usaha, per se illegal ada perbuatan atau tindakan yang dapat dinyatakan salah dari perspektif hukum maupun ekonomi. Namun, ada pula tindakan yang menurut undang-undang salah, tetapi dalam konteks ekonomi, merupakan praktik yang masih diterima (rule of reason),” kata Ningrum.
Adapun kualitas analisis hukum dan analisis ekonomi yang mumpuni tersebut juga dibutuhkan dalam proses pembuktian penanganan perkara. Sebab implementasi hukum persaingan usaha memerlukan tingkat pengetahuan dan keahlian khusus. “Oleh karena itu, dukungan pegawai yang profesional yang membidangi urusan tertentu di bidang hukum, ekonomi, dan tata kelola pemerintahan yang baik mutlak diperlukan dalam rangka mendukung pelaksanaan tugas dan wewenang KPPU, sehingga dapat menjaga kelangsungan dan kesinambungan lembaga,” sebagaimana tercantum dalam Putusan MK Nomor 54/PUU-XVIII/2020.
Untuk mewujudkannya, selain memaksimalkan prosedur seleksi anggota, KPPU harus pula memiliki program pengembangan berkelanjutan. Ine menekankan, ekonomi tidak statis. Sama halnya dengan persaingan usaha yang memiliki konteks maupun cakupan yang berbeda.
“Kita harus berpikir jauh. Ini berkaitan dengan program pendidikan. Industrial organization harus ditingkatkan. Saya sendiri di FE juga berusaha. Edukasi di bidang ilmu yang dibutuhkan itu sangat penting. Kalau nggak bisa, training. Panitia seleksi (pansel) tentu saja akan memilih calon terbaik. Namun, hal ini jangan dipandang sebagai proses yang final. Harus ada proses pengembangan yang berkelanjutan,” Ine menegaskan.
Kembali pada ‘Fitrahnya’
Baik antara Ine maupun Toha, keduanya sepakat, di tengah tanggung jawab besar yang diemban, kualitas SDM dalam organ KPPU sendiri masih terganjal sejumlah tantangan, seperti belum idealnya proses penyelidikan hingga angka turn over pegawai yang tinggi. Hal ini terkait perdebatan status kelembagaan, yang selanjutnya berimbas pada buramnya batasan antara hak dan kewajiban para pegawai.
Padahal, selain meningkatkan kemajuan lembaga, keduanya penting untuk menjaga independensi serta pelaksanaan fungsi KPPU secara efektif. Dalam tulisan berjudul Redefinisi Kelembagaan KPPU yang dimuat dalam Dua Dekade Penegakan Hukum Persaingan:Perdebatan dan Isu yang Belum Terselesaikan (2021), Dr. Hamdan Zoelva, S.H., M.H. menjelaskan, ada dua sisi independensi, yaitu person dan kelembagaan.
Independensi person dapat dilihat dari posisi keanggotaan komisioner KPPU dan proses rekrutmen calon anggota KPPU yang harus ‘diberikan jaminan’. Salah satunya, melalui proses rekrutmen yang dilakukan secara berjenjang berdasarkan usulan pemerintah, diseleksi melalui DPR, dan diangkat atau disahkan oleh pemerintah. Sedangkan, dari sisi kelembagaan, salah satu aspek yang perlu diperhatikan adalah kepegawaian KPPU. Bagaimanapun, komisioner yang independen perlu didukung pegawai yang dapat bekerja secara independen. Oleh karena itu, perlu ada penguatan terhadap administrasi kepegawaian KPPU.
“Harus dibangun pula lingkungan kerja dari sisi kelembagaan yang menarik. Training seperti diklat juga harus terintegrasi dengan regulasi. Saat ini, pegawai KPPU tidak dapat mengikuti program diklat yang dilakukan pemerintah, sehingga KPPU menyelenggarakan program diklat sendiri tanpa verifikasi dan akreditasi dari pihak pemerintah,” sambung Ine.
Pada akhirnya, ada harapan yang besar agar KPPU dapat mengimplementasi hukum persaingan usaha sesuai tujuan awal, yaitu mengadvokasi persaingan. Sebagai bahan refleksi 21 tahun KPPU berdiri, Ningrum menekankan bahwa tujuan lahirnya KPPU melalui UU No. 5 Tahun 1999 tidak semata menciptakan iklim persaingan usaha yang sehat dan efisien, tetapi juga berdampak signifikan dalam mewujudkan pertumbuhan ekonomi, serta menyejahterakan masyarakat.
“Apakah keberadaan KPPU sudah memenuhi secara optimal tujuan tersebut? Menegakkan hukum, penting. Namun, akan lebih baik lagi jika dapat mengubah perilaku. Apa tolok ukurnya? KPPU juga harus melakukan onward dan inward looking,” kata Ningrum.
Dalam hal penyelidikan, dibutuhkan tes terukur untuk menilai bukan hanya perilaku, melainkan dampak. Terlebih, bagi Ine, pemenuhan kompetensi SDM, baik secara hukum dan ekonomi menjadi kriteria yang harus dipenuhi secara optimal untuk mengantisipasi risiko error type one--yaitu menghukum yang tidak bersalah; yang dampaknya akan lebih besar terhadap ekonomi ketimbang error type two--membebaskan yang salah. Beberapa faktor yang harus diperhatikan ketika menentukan berat dan keadaan pelanggaran, di antaranya (a) apakah tindakan itu benar-benar diterapkan atau tidak; (b) berdampak nyata atau hanya potensial; (c) keuntungan yang diperoleh substansial atau tidak; dan (d) dampak perilaku terhadap konsumen akhir.
“KPPU membutuhkan SDM yang memiliki kemampuan dasar dan memahami prinsip dasar ekonomi yang secara langsung berkaitan dengan antitrust. Dia perlu memahami sistem pasar kompetitif, cara pasar beroperasi, keterbatasannya, dan mengapa pasar tersebut layak untuk dipertahankan. Paling penting, harus ada proses knowledge development yang berjalan. Persaingan yang efektif berujung pada peningkatan kesejahteraan konsumen, yang ditandai oleh harga harga terjangkau, kualitas lebih baik, serta pilihan yang lebih beragam. Dari sisi produsen, persaingan yang efektif ini berdampak efisiensi dan produktivitas industri nasional, sehingga mendorong pertumbuhan ekonomi dan investasi berkelanjutan,” pungkas Ine.
