Sebagai negara berkembang, Indonesia dinilai masih memiliki keterbatasan kemampuan fiskal pemerintah. Begitu pula kemampuan finansial pada Badan Usaha Milik Negara yang ada saat ini. Hal tersebut diikuti dengan keterbatasan kemampuan pendanaan sektor keuangan pembangunan yang mendukung pertumbuhan dan peluang ekonomi. Oleh karena itu, untuk memenuhi tujuan pembangunan nasional, Indonesia membutuhkan investasi asing dan lembaga yang dapat menjadi mitra investasi strategis, dengan landasan hukum maupun kelembagaan yang kuat, yang menerapkan praktik internasional, standar profesional, serta dapat bertindak sebagai ‘jembatan’ bagi mereka yang berkepentingan untuk berinvestasi di Indonesia.
Sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang mulai berlaku pada tanggal 2 November 2020 (Omnibus Law), pemerintah Indonesia secara resmi telah membentuk suatu pengelola dana abadi, yang dikenal sebagai Sovereign Wealth Fund (SWF) Indonesia atau Lembaga Pengelola Investasi (LPI—ada juga yang menyebut LPI sebagai Otoritas Investasi Nusantara). LPI merupakan lembaga yang bersifat sui generis dengan kewenangan khusus dalam pengelolaan investasi pemerintah pusat.
Sejatinya, dengan dikeluarkannya putusan Mahkamah Konstitusi No. No. 91/PUU-XVIII/2020 yang menyatakan bahwa Omnibus Law sebagai landasan dibentuknya LPI adalah inkonstitusional bersyarat, maka keabsahan pembentukan dan keberlangsungan LPI ini juga ikut dipertanyakan. Meski demikian, pembahasan mengenai LPI ini tetap dirasa pantas untuk dilakukan di luar dari pengaruh Putusan Mahkamah Konstitusi tersebut.
Makarim & Taira. Counsellors at Law. Foto: Istimewa.
Bukan Fenomena Baru
Sebelum melihat implementasi di Indonesia yang masih seumur jagung, sejatinya SWF bukanlah fenomena baru. Dunia mengenal SWF dengan aset raksasa, seperti: Norway Government Pension Fund Global; China Investment Corporation; dan Temasek Holdings Singapura. Dengan keinginan mengikuti jejak SWF dunia lainnya, LPI Indonesia pun diharapkan mampu meningkatkan dan mengoptimalkan investasi jangka panjang untuk mendukung pembangunan berkelanjutan serta mempermudah investasi di Indonesia. Investor asing dan negara-negara tertentu seperti Uni Emirat Arab (UEA), Kanada, Jepang, dan Amerika Serikat telah menyatakan minatnya untuk berinvestasi di LPI. UEA bahkan dilaporkan berinvestasi sekitar USD22,8 miliar; Jepang dilaporkan berinvestasi sekitar USD4 miliar melalui Japan Bank for International Cooperation; sementara Kanada dan Amerika Serikat dilaporkan mempertimbangkan untuk berinvestasi sekitar USD 2 miliar.
LPI sendiri merupakan badan hukum Indonesia yang sepenuhnya dimiliki oleh pemerintah Indonesia. LPI bertanggung jawab langsung kepada presiden, dengan modal yang dimaksudkan sebesar Rp75 triliun (sekitar USD5,3 miliar). Adapun modal awal minimal Rp 15 triliun (sekitar USD1,1 miliar—yang berasal dari APBN 2020) dan akan ditingkatkan secara bertahap pada akhir tahun 2021.
Umumnya, SWF biasanya didanai dari surplus neraca pembayaran; operasi mata uang asing resmi; hasil dari privatisasi; surplus fiskal; dan penerimaan dari ekspor komoditas. Sedangkan untuk LPI, modal dapat bersumber dari penyertaan modal negara dan/atau sumber lainnya. Penyertaan modal negara dapat dalam bentuk uang tunai atau inbreng (in-kind—seperti kekayaan negara; piutang negara dari BUMN atau perusahaan swasta dan/atau saham milik pemerintah di BUMN atau perusahaan swasta). Setiap perubahan penyertaan modal negara dalam LPI, baik berupa penambahan maupun pengurangan modal, memerlukan landasan peraturan pemerintah.
Peran dan investasi dari LPI tidak sama apabila dibandingkan dengan lembaga-lembaga atau entitas-entitas lain yang ada seperti: Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) yang merupakan badan pengatur perizinan, promosi, dan penarik terkait investasi, tetapi tidak terlibat dalam setiap kegiatan penanaman modal itu sendiri; Pusat Investasi Pemerintah yang telah bergabung dengan PT Sarana Multi Infrastruktur, sebuah badan layanan umum yang mengelola pembiayaan ultra mikro di bawah naungan Kementerian Keuangan; atau Dana Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia) yang merupakan alat fiskal pemerintah yang dibentuk sebagai BUMN, antara lain berfungsi sebagai instrumen kebijakan untuk memfasilitasi proyek-proyek kemitraan publik-swasta infrastruktur di Indonesia yang memerlukan penjaminan pemerintah.
Di sisi lain, LPI memiliki kewenangan untuk melakukan kegiatan seperti, menempatkan dana dalam bentuk instrumen keuangan; mengelola aset; bekerja sama dengan pihak ketiga termasuk badan dana perwalian (trust-fund); menentukan calon mitra investasi; memberikan dan menerima pinjaman; dan/atau melakukan administrasi aset.
Selain itu, dalam menjalankan kewenangannya, LPI dapat pula melakukan kerja sama dengan pihak ketiga seperti mitra investasi, manajer investasi, BUMN, instansi dan lembaga pemerintah, dan/atau badan hukum Indonesia atau asing lainnya, dengan memperhatikan reputasi, kemampuan keuangan, dan/atau reputasi yang baik. atau keahlian. LPI pun juga dapat memberikan jaminan kepada perusahaan patungan untuk memperoleh pinjaman.
Serba-serbi Struktur LPI
Fokus membahas struktur LPI Associate Makarim & Taira S., Flaviana Meydi Herditha; Partner Makarim & Taira S., Heru Mardijarto; dan Partner Makarim & Taira S., Vincent Ariesta Lie mencatat, pada dasarnya LPI memiliki organ-organ yang terdiri atas dewan pengawas dan dewan direktur. Organ-organ ini memiliki otoritas yang serupa dengan anggota-anggota dari dewan komisaris dan direksi dari perseroan terbatas di bawah Undang-Undang Nomor 40 tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (sebagaimana telah diubah dengan Omnibus Law).
Dewan pengawas berwenang melakukan pengawasan terhadap kegiatan pengurusan direksi; di mana anggotanya adalah menteri keuangan selaku ketua; menteri BUMN; dan tiga orang anggota dari bidang profesi. Semuanya diangkat atau diberhentikan oleh presiden. Awalnya, masa jabatan masing-masing anggota dewan pengawas dari bidang profesi akan bervariasi dari tiga hingga lima tahun.
Sedangkan direksi memiliki wewenang untuk melakukan pengurusan LPI sehari-hari. Direksi terdiri atas lima orang anggota, semuanya dari bidang profesi dan diangkat oleh dewan pengawas. Seperti halnya dewan pengawas, pada mulanya masa jabatan anggota direksi akan bervariasi dari tiga hingga lima tahun. Kemudian, Direksi akan membentuk komite, termasuk komite investasi dan manajemen risiko, yang anggotanya adalah direktur atau karyawan LPI, dan/atau personel lain yang memiliki pengalaman yang dibutuhkan komite dengan mempertimbangkan kualitas internasional. Pembentukan komite-komite ini harus dilaporkan kepada Dewan Pengawas.
Jika diperlukan, LPI juga dapat membentuk dewan penasihat untuk memberikan nasihat terkait investasi kepada direksi, yang anggotanya akan diangkat atau diberhentikan oleh dewan pengawas.
Seperti halnya perseroan terbatas, LPI wajib menyusun laporan tahunan (yang sekaligus berfungsi sebagai laporan pertanggungjawaban direksi) pada akhir tahun bukunya yang berakhir pada 31 Desember setiap tahun. Laporan tahunan ini terdiri atas laporan kegiatan dan pernyataan laporan keuangan yang telah diaudit oleh akuntan publik terdaftar.
Laporan keuangan yang telah diaudit wajib dipublikasikan paling lambat tanggal 30 April tahun berikutnya. Sedangkan, dewan pengawas wajib menyampaikan laporan pertanggungjawabannya kepada presiden disertai dengan laporan tahunan yang telah disetujui dewan pengawas, paling lambat tanggal 31 Mei pada tahun berikutnya.
LPI Badan Hukum Terpisah dari Pemerintah Indonesia
Sebagai badan hukum, LPI adalah badan khusus di luar pemerintah Indonesia (sui generis). Oleh karena itu, jika dilihat semata-mata dari kerangka hukumnya, LPI dapat dikatakan telah melakukan pendekatan di mana tindakan LPI tidak boleh dianggap sebagai tindakan negara menurut hukum publik. Berdasarkan PP 74/2020, aset yang dialihkan ke LPI menjadi aset milik LPI dan sepenuhnya menjadi tanggung jawab LPI. Oleh karena itu, meskipun 100% dimiliki oleh pemerintah Indonesia, secara hukum, LPI harus dianggap sebagai badan hukum yang terpisah yang tanggung jawab dan asetnya terpisah dari pemerintah Indonesia.
Isu klasik yang dapat mempengaruhi aktivitas LPI adalah mengenai keuntungan dan kerugiannya. Jika kerugian investasi BUMN dianggap sebagai kerugian negara, seharusnya hal tersebut tidak dapat langsung berlaku bagi LPI sebagai entitas sui generis. Berdasarkan Undang-undang Omnibus, laba yang dibuat atau kerugian yang diderita oleh LPI dari investasi akan menjadi laba atau rugi LPI.
Ketika membentuk SWF, umumnya suatu negara memiliki dua tujuan besar. Pertama, ingin mengembangkan kekayaan nasional yang ada, seperti Norwegia melalui Norway Government Pension Fund Global; Abu Dhabi melalui Otoritas Investasi Abu Dhabi; dan Malaysia melalui One Malaysia Development Berhad atau 1MDB. Pendekatan ini biasanya dilakukan oleh negara-negara maju untuk mengembangkan dana yang berasal dari komoditas utama negaranya seperti minyak. Kedua, ingin menarik investasi asing langsung untuk mendapatkan dana baik dari luar maupun dalam negeri, yang telah diadopsi oleh negara-negara seperti India melalui National Investment and Infrastructure Fund dan Rusia melalui Russian Direct Investment Fund.
“Kami memahami, dalam pembentukan LPI, pemerintah Indonesia telah mengadopsi pendekatan yang serupa dengan India dan Rusia, karena akan lebih fokus pada peningkatan investasi asing langsung Indonesia. Bagaimanapun, pembentukan dana kekayaan negara seperti LPI memiliki potensi besar tetapi juga menghadapi risiko signifikan yang harus dimitigasi oleh pemerintah Indonesia dengan sangat hati-hati,” tulis kedua Partner Makarim & Taira S. dalam artikel.
Menurut keduanya, isu mengenai integritas, transparansi, dan keamanan nasional akan menjadi isu krusial seperti yang ditunjukkan oleh beberapa SWF yang tidak se transparan yang lain. Menurut Sovereign Wealth Fund Institute, beberapa dana kekayaan negara dapat mengungkapkan kepemilikan investasi mereka secara berkala, sementara yang lain merahasiakannya. Misalnya, dana kekayaan negara Malaysia, 1MDB, yang telah menjadi sorotan karena dugaan pencucian uang dan penipuan. Kasus 1MDB mau tidak mau berdampak sangat besar pada kepercayaan masyarakat Malaysia kepada pemerintahnya dan secara umum menimbulkan permasalahan ekonomi di Malaysia.
Oleh karena itu, jejak langkah maju LPI perlu dilengkapi dengan kerangka good governance yang jelas dan menyeluruh berdasarkan nilai-nilai internasional untuk memastikan pengambilan keputusan yang efektif dan akuntabilitas masing-masing organ LPI, serta untuk menghindari salah pengurusan. Untuk tujuan ini, matriks yang pasti dari hal-hal yang diatur untuk setiap tingkat organ dapat ditetapkan sebagai pedoman bagi hal-hal yang menjadi tanggung jawab atau memerlukan persetujuan dari setiap tingkat tata kelola LPI, dengan memperhatikan prinsip-prinsip umum internasional yang berlaku untuk SWF seperti sebagai Prinsip dan Praktik Sovereign Wealth Fund yang Diterima Secara Umum (Santiago Principles).
Namun, jika dikelola dan dijalankan secara profesional dan tepat, SWF telah terbukti menjadi sumber dana investasi alternatif yang stabil dan kuat bagi sebagian besar negara. Diharapkan LPI dapat mengikuti kisah sukses dana investasi terbesar di dunia, Norway Government Pension Fund Global, yang didirikan pada 1996 untuk menghemat pendapatan minyak bumi untuk generasi mendatang. Dana tersebut dilaporkan telah tumbuh hampir tiga kali lipat produk domestik bruto tahunan Norwegia, jauh melebihi proyeksi awal, didorong oleh kenaikan saham global dan kekuatan Euro dan Dolar AS. Umumnya dikenal sebagai dana minyak dan dikelola oleh unit bank sentral, Norway Government Pension Fund Global menginvestasikan hampir 70% dananya di ekuitas global dan sisanya dalam portofolio aset pendapatan tetap.
Untuk mencapai tujuan tersebut, selama tidak membahayakan rencana strategis dan permainannya, LPI harus dapat bertindak secara transparan antara lain melalui penerbitan keterbukaan informasi publik secara berkala tentang tujuan investasi LPI, pendanaan, penarikan dan pengeluarannya atas nama LPI; Pemerintah Indonesia, kerangka tata kelola dan nilai asetnya, serta alokasinya, pengembalian, dan kegiatan CSR atau layanan publik. Hal ini penting sebagai upaya untuk menghindari penggelapan, korupsi, dan penipuan keuangan. Besar harapan bahwa LPI akan menjadi lokomotif modern dan efisien yang memberikan kekuatan penggerak bagi kereta api ekonomi Indonesia. Namun, harus tetap diingat, sebagai konsekuensi langsung, jika kereta tersebut melenceng dari jalurnya, bisa sangat mengganggu perekonomian Indonesia.
Artikel ini merupakan kerja sama antara Hukumonline dengan Makarim Taira S. Counsellors at Law.