Pasal 97A UU No. 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU PPP) menegaskan bahwa materi muatan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang menggunakan metode omnibus hanya dapat diubah dan/atau dicabut dengan mengubah dan/atau mencabut peraturan perundang-undangan tersebut. Ketentuan ini lahir bukan tanpa alasan. Ia merupakan fondasi epistemologis dan normatif yang menjaga keutuhan arsitektur hukum omnibus sebagai sebuah metode legislasi yang revolusioner namun memerlukan disiplin sistemik yang ketat.
Namun demikian, Pasal 97A kerap dianggap sebagai penghambat dinamika legislasi sektoral. Pandangan ini perlu dikritisi secara serius dari perspektif teoretis, karena justru Pasal 97A UU PPP adalah penjaga kohesi sistem hukum nasional yang tanpanya, metode omnibus akan kehilangan makna dan fungsinya sebagai instrumen pembaruan hukum yang komprehensif.
Kekhawatiran Legislasi Sektoral
Di balik niat luhur Pasal 97A UU PPP untuk menjaga koherensi dan integritas metode omnibus, muncul kegundahan yang signifikan di kalangan pembentuk peraturan perundang-undangan sektoral. Mereka kerap memandang ketentuan ini bukan sebagai fondasi yang menguatkan, melainkan sebagai belenggu yang menghambat dinamika legislasi. Pasal 97A UU PPP, yang secara ketat mengatur bahwa perubahan atau pencabutan materi muatan omnibus hanya dapat dilakukan melalui peraturan perundang-undangan omnibus itu sendiri, menimbulkan tantangan serius dalam responsivitas hukum terhadap kebutuhan sektor yang terus berkembang.
Kekhawatiran utama terletak pada proses perubahan. Dalam praktiknya, UU omnibus seringkali mencakup ratusan pasal yang mengatur berbagai aspek dari beragam sektor. Jika sebuah ketentuan spesifik di satu sektor memerlukan penyesuaian cepat, misalnya, akibat inovasi teknologi, perubahan kondisi ekonomi, atau kebutuhan mendesak masyarakat, maka Pasal 97A UU PPP menuntut agar perubahan tersebut dilakukan dengan mengubah keseluruhan undang-undang omnibus. Ini berarti memulai kembali proses legislasi yang masif, kompleks, dan memakan waktu, hanya untuk merevisi beberapa pasal yang mungkin sangat terbatas cakupannya.
"Pasal 97A UU PPP menciptakan paradoks. Metode omnibus seharusnya mempercepat dan menyederhanakan regulasi, namun ketentuan ini justru memperlambat respons legislatif kita. Bagaimana kami bisa efisien merespon kebutuhan mendesak di sektor keuangan atau digital jika setiap perubahan kecil harus menunggu 'kapal induk' omnibus untuk bergerak?" — Suara dari salah satu peserta pelatihan legislative drafting yang Penulis hadiri sebagai pembicara sekaligus orang yang ikut menggagas norma Pasal 97A ini di masa penyusunan RUU-nya.
Situasi ini dapat menyebabkan stagnasi hukum, di mana regulasi sektoral menjadi tidak relevan atau tertinggal dari perkembangan pesat di lapangan. Alih-alih menjadi instrumen pembaruan, Pasal 97A UU PPP, dalam persepsi sebagian pihak, berpotensi menjadi penghalang adaptasi dan inovasi legislasi, menciptakan dilema antara kebutuhan akan perubahan cepat dan tuntutan prosedural yang berat.
Kesatuan Norma sebagai Prinsip Hukum
Secara filosofis, hukum tidak pernah hadir sebagai fragmen-fragmen yang terpisah. Hukum lazimnya dipahami sebagai sebuah sistem yang utuh, hierarkis, dan koheren. Dalam konteks ini, Pasal 97A PPP merupakan perwujudan nyata dari prinsip kesatuan sistem hukum (unity of legal system). Ketika sebuah UU omnibus mengubah ratusan pasal dari puluhan UU sektoral, ia tidak sekadar melakukan substitusi norma. Ia membangun sebuah tatanan normatif baru yang memiliki logika internalnya sendiri. Mengizinkan perubahan parsial atas materi omnibus melalui UU sektoral berarti memecah logika internal tersebut, menciptakan kontradiksi normatif yang pada akhirnya merugikan kepastian hukum.
Hukum adalah ekspresi dari kehendak umum (Allgemeiner Wille) yang terstruktur secara rasional. Metode omnibus, dalam perspektif ini, adalah upaya rasionalisasi kehendak umum dalam satu instrumen yang koheren. Pasal 97A UU PPP memastikan bahwa rasionalisasi tersebut tidak terdegradasi oleh kepentingan sektoral yang parsial dan tidak mempertimbangkan keseluruhan sistem.
Omnibus sebagai Sub-Sistem Normatif Mandiri
Hukum juga dipandang sebagai sistem autopoietik. Sistem yang mereproduksi dirinya sendiri berdasarkan kode biner hukum/tidak hukum. Setiap intervensi dari luar sistem yang tidak mengikuti logika internal sistem akan menciptakan gangguan (perturbation) yang dapat merusak koherensi sistem secara keseluruhan.
UU metode omnibus seperti UU Cipta Kerja, UU Harmonisasi Peraturan Perpajakan (UU HPP), UU Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (UU KKPD),dan UU Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (UU P2SK) membentuk sub-sistem normatif yang memiliki logika internalnya sendiri. Pasal-pasal di dalamnya tidak berdiri sendiri. Mereka saling mendefinisikan, saling membatasi, dan saling melengkapi dalam satu kerangka kebijakan yang terpadu. Ketika pasal-pasal tersebut diubah secara parsial melalui UU sektoral, logika internal sub-sistem tersebut terganggu.
Dalam prinsip autopoiesis hukum, sistem hukum omnibus mereproduksi dirinya sendiri berdasarkan logika internal yang koheren. Intervensi parsial dari luar sistem merusak integritas reproduksi normatif tersebut. Implikasinya, perubahannya harus dilakukan dari dalam sistem omnibus itu sendiri, bukan dari luar melalui legislasi sektoral yang terpisah.
Paradigma Legislasi Modern: Dari Fragmentasi ke Integrasi
Salah satu kritik terbesar terhadap sistem legislasi Indonesia sebelum era omnibus adalah hiperfragmentasi regulasi. Ribuan peraturan perundang-undangan yang konflik norma, kontestasi norma, distorsi norma, dan menciptakan disfungsi/malafungsi norma yang masif dan menghambat investasi serta pembangunan nasional. Omnibus hadir sebagai jawaban paradigmatik atas problem fragmentasi ini.
Namun, paradigma integrasi yang dibawa oleh metode omnibus hanya dapat berfungsi secara efektif apabila dijaga konsistensinya. Pasal 97A UU PPP adalah mekanisme penjaga konsistensi tersebut. Tanpa Pasal 97A UU PPP, kita akan kembali ke era fragmentasi dalam wajah baru: bukan lagi fragmentasi antar UU sektoral yang tidak terkoordinasi, melainkan fragmentasi antara UU omnibus dengan UU sektoral yang secara diam-diam mengubah materi omnibus tanpa mempertimbangkan dampak sistemiknya.
Paradigma legislasi modern yang dianut oleh negara-negara maju seperti Selandia Baru, Kanada, dan Inggris justru menekankan pentingnya legislative coherence sebagai prasyarat kepastian hukum dan efektivitas regulasi. Pasal 97A UU PPP adalah ekspresi normatif dari paradigma koherensi legislasi tersebut dalam konteks hukum Indonesia.
Prinsip Lex Posterior dan Batasannya dalam Konteks Omnibus
Asas lex posterior derogat legi priori atau hukum yang lebih baru mengenyampingkan hukum yang lebih lama adalah salah satu asas hukum paling fundamental dalam sistem hukum modern. Asas ini memungkinkan pembaruan hukum secara dinamis seiring perkembangan kebutuhan masyarakat.
Dalam konteks omnibus, asas lex posterior menghadapi tantangan fundamental. Ketika UU Cipta Kerja mengubah ratusan pasal dari puluhan UU, dan kemudian undang-undang sektoral mengubah sebagian dari pasal-pasal tersebut, pertanyaan "mana yang lebih baru" menjadi sangat kompleks dan tidak dapat dijawab secara sederhana.
Pasal 97A UU PPP hadir untuk mengatasi kegagalan asas lex posterior dalam konteks omnibus ini, dengan menetapkan aturan yang jelas dan pasti: perubahan materi omnibus hanya dapat dilakukan melalui omnibus itu sendiri.
Posisi strategis ini menuntut perlakuan yang berbeda dari UU konvensional. Pasal 97A UU PPP memberikan perlakuan berbeda tersebut dengan menetapkan bahwa perubahan materi omnibus tidak dapat dilakukan secara parsial melalui UU sektoral dengan dalil asas lex posterior. Ini bukan diskriminasi normatif. Ini adalah pengakuan atas keunikan dan kompleksitas metode omnibus sebagai instrumen legislasi yang berbeda secara fundamental dari legislasi konvensional.
Kritik terhadap Pandangan yang Menganggap Pasal 97A sebagai Penghambat
Kritik pertama, Pasal 97A menghambat fleksibilitas legislasi sektoral.
Bantahan, fleksibilitas tanpa batas justru menciptakan kekacauan normatif. Pasal 97A UU PPP bukan menghilangkan fleksibilitas, melainkan mengarahkannya ke mekanisme yang tepat dan terkoordinasi.
Kritik kedua, Pasal 97A mempersulit proses legislasi karena harus mengubah seluruh UU omnibus. Bantahan, perubahan UU omnibus tidak harus bersifat total, ia dapat bersifat parsial namun tetap dalam kerangka omnibus, sehingga dampak sistemiknya dapat dipertimbangkan secara komprehensif.
Kritik ketiga, Pasal 97A tidak realistis karena UU omnibus mengatur terlalu banyak sektor. Bantahan, justru inilah konsekuensi logis dari pilihan metode omnibus. Jika pembentuk UU memilih metode omnibus, ia harus menerima konsekuensi normatifnya secara penuh dan konsisten.
Metode omnibus adalah pilihan paradigmatik yang berani dalam sejarah legislasi Indonesia. Pilihan ini membawa konsekuensi normatif yang harus diterima dan diimplementasikan secara konsisten. Pasal 97A adalah salah satu konsekuensi normatif terpenting dari pilihan tersebut, ia adalah penjaga martabat metode omnibus sebagai instrumen legislasi yang serius, sistemik, dan bertanggung jawab. Melemahkan Pasal 97A UU PPP berarti melemahkan martabat metode omnibus itu sendiri, dan pada akhirnya melemahkan kualitas sistem hukum nasional secara keseluruhan.
Penutup: Memilih Koherensi Norma
Hukum yang baik bukan hanya hukum yang adil dalam substansinya, tetapi juga hukum yang koheren dalam sistemnya. Pasal 97A UU PPP adalah komitmen Indonesia untuk memiliki sistem hukum yang tidak hanya adil, tetapi juga koheren, konsisten, dan dapat dipercaya.
Pasal 97A UU PPP bukan penghambat namun ia adalah penjaga. Ia menjaga koherensi sistem hukum nasional dari ancaman fragmentasi normatif yang dapat timbul dari perubahan parsial dan tidak terkoordinasi atas materi omnibus. Ia menjaga kepastian hukum yang merupakan hak konstitusional setiap warga negara. Ia menjaga martabat metode omnibus sebagai instrumen legislasi yang serius dan bertanggung jawab.
Dalam sistem hukum yang baik, koherensi bukan pilihan namun keharusan. Pasal 97A UU PPP adalah ekspresi normatif dari keharusan tersebut dalam konteks metode omnibus di Indonesia. Tantangan implementasinya harus dijawab dengan memperkuat kapasitas kelembagaan, bukan dengan melemahkan fondasi normatif yang telah dibangun dengan susah payah.
Pada akhirnya, pilihan untuk mempertahankan Pasal 97A adalah sebuah deklarasi fundamental. Deklarasi bahwa Indonesia berkomitmen pada sebuah sistem hukum yang tidak hanya koheren dan konsisten, tetapi juga teguh dan dapat dipercaya. Ini adalah pilihan yang menegaskan martabat sebagai negara hukum yang berdaulat, menolak godaan jalan pintas legislatif yang berpotensi mengorbankan stabilitas dan keadilan. Pasal 97A tidak hanya mendorong kita untuk membuat pilihan ini, melainkan juga membimbing kita untuk melaksanakannya dengan penuh tanggung jawab, demi masa depan legislasi yang lebih terarah dan berintegritas.
*) Ahmad Redi, Pengajar Program Pascasarjana di Universitas Borobudur
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan/sikap Redaksi Hukumonline
