Menggunakan istilah dari Belanda, namun berkiblat pada Amerika Serikat. Inilah konsep Advocaat Generaal (AG) yang merupakan fungsi baru Kejaksaan pasca berlakunya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2021 tentang Kejaksaan Republik Indonesia. Tak ayal, kerancuan ini memicu diskusi menarik terkait dengan pelaksanaannya. Dalam beberapa waktu terakhir, terdapat dua tulisan opini yang saling membahas terkait dengan isu ini. Dr. Rudi Pradisetia Sudirdja menjelaskan peran Advocaat Generaal yang mencakup fungsi mediasi dalam sengketa perdata dan tata usaha negara lalu direspon oleh Sdr. Arsil dengan membongkar konsep dasarnya bahwa Advocaat Generaal hanya nomenklatur jabatan yang memiliki beragam fungsi tergantung institusinya. Kedua opini tersebut memiliki dasar argumen yang kuat, namun menurut hemat penulis, keduanya tidak saling mendiskusikan hal yang sama.
Kritik Sdr. Arsil terhadap opini Dr. Rudi sahih. Beliau menjelaskan secara historis istilah Advocaat Generaal merupakan jabatan yang pernah disebutkan dalam Rechterlijke Organisatie En Het Beleid Der Justitie In Nederlandsch-Indië atau yang disingkat dengan R.O. Terminologi ini juga bukan merupakan fungsi tunggal dalam praktek hukum di Belanda. Aturan Wet op de Rechterlijke Organisatie (RO) (UU Kekuasaan Kehakiman Belanda) mengatur bahwa Advocaat Generaal merupakan jabatan yang berada pada Mahkamah Agung (Hogeraad) dan Kejaksaan Tinggi (ressortparket) serta keduanya memiliki peran dan fungsi yang berbeda secara mendasar. Advocaat Generaal pada Hogeraad tidak memiliki fungsi sebagai penuntut umum, namun berfungsi untuk memberikan nota konklusi atau nasihat (conclussie/advisary opinion) kepada para hakim agung (raadsheer) sebelum mereka menangani perkara tingkat kasasi. Sedangkan Advocaat Generaal pada Kejaksaan Tinggi (ressortparket) merupakan penuntut umum yang menangani perkara banding. Selain itu, penulis juga sependapat dengan Sdr. Arsil bahwa kerancuan ini muncul sejak UU Kejaksaan dalam penjelasan umumnya menyebutkan "Jaksa Agung memiliki kewenangan Advocaat Generaal" tanpa memberikan definisi lebih jauh tentang istilah tersebut, sehingga penulis sempat bingung ketika menyamakan kewenangan tersebut dengan praktik yang ada di Belanda.
Hanya saja, meskipun tanggapan Sdr. Arsil tepat secara genealogi, hal itu tidak sepenuhnya mengugurkan gagasan yang diutarakan Dr. Rudi. Dalam opininya, Dr. Rudi sesungguhnya mengungkapkan urgensi nyata yaitu negara perlu mengelola sengketa perdata dan tata usaha negara secara efisien, terutama dalam sengketa yang melibatkan pemerintah, baik antar lembaga negara atau antar BUMN-BUMD demi mempekuat iklim investasi dan mendukung pertumbuhan ekonomi. Permasalahan ini dapat diselesaikan dengan memperkuat fungsi mediasi oleh Jaksa Pengacara Negara (JPN). Fungsi ini bukan merupakan fungsi baru ataupun perluasan kewenangan JPN. Peraturan Kejaksaan Nomor 7 Tahun 2021 menyebutkan dalam kategori “tindakan hukum lain” JPN memiliki wewenang sebagai konsiliator, mediator, atau fasilitator dalam sengketa atau perselisihan antar-lembaga negara, instansi pemerintah pusat/daerah, maupun BUMN/BUMD. Menurut Dr. Rudi, penempatan peran mediator dalam kategori tersebut menunjukkan bahwa peran mediator belum menjadi prioritas, dan ini yang menjadi poin kritiknya. Optimalisasi peran ini juga semakin diperlukan pasca diterbitkannya UU No. 1 Tahun 2025 tentang BUMN, terutama pasal 87F yang memberikan kewajiban agar sengketa antara BUMN, anak usaha BUMN maupun entitas afiliasinya agar diselesaikan dengan mekanisme musyawarah dan mediasi sebelum kemudian menggunakan jalur litigasi. Dalam proses mediasinya, apabila para pihak gagal menunjuk mediator, maka kementerian dapat menunjuknya. Di sinilah Dr. Rudi berpendapat peran dari Jaksa Pengacara Negara, sebagai perwakilan dari negara dapat ikut berperan dalam menengahi sengketa tersebut.
Dari kedua opini tersebut, ada satu hal yang perlu ditambahkan untuk menengahi diskursus soal isu ini. Menurut Afandi (2021:124), peran Jaksa dalam bidang perdata awalnya bertujuan untuk menangani perkara perdata yang timbul dari kasus pidana yang ditangani Kejaksaan. Peran yang diadopsi dari Pasal 3 Staatsblad 1922 No. 522, Pasal 123 (2) HIR, dan Pasal 147 of the Rbg ini kemudian berkembang dengan berlakunya UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang memberikan wewenang kepada Jaksa untuk mewakili negara dalam sengketa tata usaha negara, dan UU No. 5 Tahun 1991 tentang Kejaksaan yang menambahkan peran Jaksa Pengacara Negara pada Kejaksaan yang dapat memberikan bantuan hukum, pendapat hukum maupun tindakan hukum lain kepada negara, menegaskan statusnya sebagai state attorney.
Selanjutnya, Afandi dalam artikel lain di platform ini juga menjelaskan arah kebijakan state attorney yang disebut dengan Advocaat Generaal dalam UU Kejaksaan, dan selanjutnya ditegaskan lagi dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2025-2045, sebenarnya lebih dekat pada praktik Attorney General di Amerika alih-alih Advocaat Generaal di Belanda. Konsep ini juga yang sebenarnya dibangun oleh Dr. Rudi dalam opininya. Perbedaan ini memiliki dampak yang substansial. Dalam sistem Anglo-Amerika, Attorney General adalah pejabat hukum tertinggi (chief legal officer) negara yang kewenangannya tidak terbatas pada penuntutan saja, namun juga merepresentasikan negara dalam perkara perdata, tata usaha negara, hingga kepentingan publik yang lebih luas.
Sebagai contoh, dalam 28 U.S.C. § 519 disebutkan:
“Except as otherwise authorized by law, the Attorney General shall supervise all litigation to which the United States, an agency, or officer thereof is a party, and shall direct all United States attorneys, assistant United States attorneys, and special attorneys appointed under section 543 of this title in the discharge of their respective duties.”,
Lebih lanjut lagi, dalam 28 U.S.C. § 509 juga disebutkan:
“All functions of other officers of the Department of Justice and all functions of agencies and employees of the Department of Justice are vested in the Attorney General except the functions...”
Meskipun tidak secara konkrik menyebutkan soal peran mediasi, aturan tersebut menegaskan peran Attorney General dalam bidang perdata dan tata usaha negara, fungsi ini juga tidak terbatas pada Attorney General saja, tetapi juga menjadi kewenangan dari jaksa-jaksa di bawah Attorney General. Fungsi ini juga dilakukan oleh Kejaksaan Republik Indonesia melalui bidang Perdata dan Tata Usaha Negara yang praktisnya dilakukan oleh para Jaksa Pengacara Negara. Di sisi lain, sebagaimana penjelasan sebelumnya, Advocaat Generaal merupakan jabatan dalam sistem peradilan Eropa kontinental yang memiliki fungsi yang berbeda. Keduanya tidak bisa dipertukarkan.
Kerancuan istilah ini karena UU Kejaksaan dan RPJPN menggunakan istilah Belanda (Advocaat Generaal), namun konsep yang diinginkan sejatinya lebih mencerminkan praktek Attorney General. Istilah Belanda ini dulu telah ada di zaman kolonial, lalu menghilang pasca kemerdekaan, dan tiba-tiba muncul kembali dalam aturan modern tanpa memberikan defisini yang jelas serta dipertegas dalam RPJPN 2025–2045 sebagai arah tranformasi lembaga Kejaksaan. Namun lagi-lagi tanpa kejelasan konseptual. Dr. Rudi membangun argumentasi berdasarkan visi Attorney General, namun atas label Advocaat Generaal, yang kemudian memicu kritik genealogi dari Sdr. Arsil. Keduanya tepat, namun membahas substansi yang berbeda. Akibatnya, diskursus yang seharusnya terjadi pada level kebijakan dan menjawab pertanyaan tentang lembaga apa yang dibutuhkan untuk merepresentasikan negara di luar fungsi pidana atau bagaimana Kejaksaan dapat mendukung negara dalam mendukung pertumbuhan ekonomi, justru beralih pada diskursus mengenai terminologi.
Mengalihkan diskursus dari terminologi kepada substansi bukan berarti menafikan pentingnya kesesuaian konsep. Fondasi konseptual yang salah akan menghasilkan kebijakan yang salah. Namun setelah fondasi tersebut dikoreksi, timbul pernyataan yang lebih penting untuk diajukan. Salah satunya adalah apakah Indonesia memerlukan lembaga dengan fungsi Attorney General dan apakah Kejaksaan adalah institusi yang tepat? Penulis berpikir demikian. Negara kita sedang dalam kondisi fiskal yang sempit dan peranan lembaga yang dapat mendukung pertumbuhan ekonomi menjadi penting. Peran ini dapat diemban oleh Kejaksaan. Sebagaimana opini Dr. Rudi, Kejaksaan dapat mengoptimalkan peran sebagai mediator dalam sengketa antara lembaga, BUMN atau BUMD. Peran ini bukan perluasan kewenangan dan tidak akan menabrak ranah privat sebagaimana disebutkan oleh Mahkamah Konstitusi (Putusan Nomor 53/PUU-XXIII/2025, hlm.79) “...jaksa sebagai pengacara negara jelas-jelas tidak dapat mewakili kepentingan privat (keperdataan) dari perseorangan, andaipun JPN bertindak mewakili kepentingan privat (keperdataan) adalah dalam rangka negara hadir untuk merepresentasikan kepentingan umum.”
JPN juga dapat berkaca pada praktik yang dilakukan oleh Attorney General, antara lain dalam penerbitan pendapat hukum, JPN bisa meniru konsep Opinion Procedure Release yang memberikan perlindungan dari penyidikan dan penuntutan pidana di masa depan bagi pelaku usaha beriktikad baik, sehingga pendapat hukum yang dikeluarkan JPN memiliki kepastian yang lebih kuat. Selain itu, berlakunya Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2025 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) mengenalkan konsep deferred prosecution agreement. Di Amerika Serikat, konsep ini bukan hal asing. Attorney General pernah menerapkannya dalam kasus Boeing 737 Max yang mengakibatkan jatuhnya pesawat Lion 610 dan Ethiopian Airlines 302. Dengan konsep ini, pertanggungjawaban korporasi dan individu tetap dilaksanakan tanpa mengganggu operasional usaha, sehingga memberikan sinyal-sinyal kepada dunia usaha bahwa negara dapat menjamin kelangsungan usaha di negaranya. Dari sisi pasar modal, Jaksa di bawah Attorney General secara aktif melindungi investor individu dengan adanya Mandatory Victims Restitution Act (MVRA). Pada kasus manipulasi saham Chinese Liberation Education Holdings, mereka menggunakan Kroll Settlement Administration untuk membantu proses klaim kerugian dari investor akibat manipulasi tersebut. Sesuatu yang menurut hemat penulis, belum pernah dilakukan di Indonesia dan Kejaksaan dapat dikatakan merupakan lembaga paling tepat untuk mengemban peran tersebut.
Akhir kata, diskursus mengenai Advocaat Generaal pada platform ini merupakan diskursus yang sehat. Namun agar lebih produktif, ia perlu bergerak di luar perdebatan terminologi. Karena pada ujungnya, istilah ataupun terminologi merupakan konsep abstrak yang tidak bisa dirasakan langsung oleh masyarakat. Namun fungsi dari istilah tersebut yang seharusnya menjadi cara negara hadir sebagai solusi dalam menyelesaikan sengketa yang bersinggungan dengan kepentingan masyarakat.
*) Arizal Maulana, Jaksa Fungsional dan Mahasiswa Master of Forensics, Criminology and Law Maastricht University
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
