RUU Pemilu yang sedang dibahas DPR merupakan momentum penting untuk mengevaluasi desain representasi politik warga negara Indonesia di luar negeri. Indonesia telah menjamin hak memilih mereka sejak Pemilu 1955. Namun, selama lebih dari tujuh dekade, seluruh suara pemilih luar negeri tetap digabungkan dengan suara pemilih Jakarta Pusat dan Jakarta Selatan dalam Dapil DKI Jakarta II.
Pada Pemilu 2024, Daftar Pemilih Tetap Luar Negeri mencapai 1.750.474 pemilih. Sebanyak 999.214 atau sekitar 57 persen diantaranya adalah perempuan. Meski tidak mencerminkan seluruh populasi WNI di luar negeri, jumlah tersebut menunjukkan besarnya skala pemilih luar negeri dalam pemilu nasional.
Konstituen di luar negeri juga bukan kelompok yang seragam. Di dalamnya terdapat pekerja migran, pelajar dan mahasiswa, profesional, pelaut, pengusaha, keluarga campuran, pegawai perwakilan, diaspora, serta WNI lain yang tinggal sementara maupun menetap. Pekerja migran tetap perlu mendapat perhatian khusus. Namun demikian, Dapil Khusus Luar Negeri harus menjadi ruang representasi bagi seluruh WNI di luar negeri.
Eghilia Heavy Mourita dalam “Urgensi Pembentukan Daerah Pemilihan Khusus Luar Negeri dalam Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat” (2024) menelusuri bahwa penggabungan pemilih luar negeri dengan dapil ibu kota berakar pada UU Nomor 7 Tahun 1953 tentang Pemilihan Anggota Konstituante dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Pilihan kala itu dapat dipahami sebagai upaya untuk menyederhanakan administrasi. Persoalannya kemudian, apakah desain tersebut masih relevan untuk menjawab mobilitas WNI dan kebutuhan representasi saat ini?
Melampaui Hak Memilih
Daerah pemilihan bukan sekadar kotak administratif tempat suara dihitung. Dapil menentukan siapa yang diperlakukan sebagai satu komunitas politik, kepada siapa calon berkampanye, serta kepada siapa anggota DPR mempertanggungjawabkan mandatnya.
Masalah DKI Jakarta II terletak pada pencampuran kelompok konstituen dengan kebutuhan berbeda. Pemilih Jakarta Pusat dan Jakarta Selatan berhadapan dengan agenda perkotaan dan pelayanan publik domestik. Sementara itu, WNI di luar negeri menghadapi persoalan layanan konsuler, dokumen kependudukan, kewarganegaraan, pendidikan, perlindungan lintas yurisdiksi, dan akses terhadap keadilan. Bagi pekerja migran, persoalan itu juga mencakup perekrutan, perdagangan orang, kekerasan, jaminan sosial, bantuan hukum, kepulangan, dan reintegrasi.
Secara formal, anggota DPR dari DKI Jakarta II memang mewakili seluruh pemilih dalam dapil tersebut. Namun, calon cenderung mengalokasikan sumber daya kepada wilayah yang lebih mudah dijangkau, memiliki jaringan partai, dan memberi kepastian mobilisasi suara. Membangun hubungan dengan pemilih di Jakarta jauh lebih mudah dan murah daripada menjangkau warga yang tersebar di puluhan negara.
David R. Mayhew dalam “Congress: The Electoral Connection” (1974) menunjukkan bahwa dorongan untuk terpilih kembali memengaruhi isu yang diberi perhatian legislator. Dalam konteks DKI Jakarta II, calon dapat memenangkan kursi tanpa membangun hubungan politik yang berarti dengan pemilih luar negeri. Ini bukan tuduhan terhadap calon tertentu, melainkan konsekuensi dari insentif yang dibentuk desain dapil.
Hanna Fenichel Pitkin dalam “The Concept of Representation” (1967) mengingatkan bahwa representasi tidak berhenti pada pemberian mandat melalui pemilu. Wakil harus bertindak responsif terhadap pihak yang diwakilinya. Karena itu, penggabungan pemilih luar negeri dengan DKI Jakarta II bukan desain yang tidak dapat diubah.
Ruang Konstitusional
Hambatan pembentukan Dapil Khusus Luar Negeri tidak terletak pada konstitusi. Dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 2/PUU-XI/2013, permohonan pembentukan dapil luar negeri memang ditolak. Namun, Mahkamah menilai wilayah dapil dapat dipahami secara fleksibel, termasuk sebagai wilayah imajiner yang menghimpun sejumlah pemilih. Membentuk dapil luar negeri maupun tetap menggabungkan pemilih luar negeri dengan dapil domestik sama-sama merupakan kebijakan hukum terbuka.
Artinya, UUD 1945 memberi ruang kepada pembentuk undang-undang untuk memilih desain yang paling rasional dan adil. Kebijakan hukum terbuka tidak seharusnya hanya digunakan untuk membenarkan status quo, melainkan juga untuk memperbaiki desain lama ketika kebutuhan representasi menuntut penyesuaian.
Putusan MK Nomor 28/PUU-XXII/2024 kembali menempatkan penggabungan pemilih luar negeri ke DKI Jakarta II sebagai kebijakan hukum terbuka. Putusan MK Nomor 80/PUU-XX/2022 juga menegaskan bahwa penetapan dapil harus rasional, mengikuti prinsip penataan dapil, dan berbasis data kependudukan yang dinamis.
Karena itu, pertanyaannya bukan lagi apakah Dapil Khusus Luar Negeri diperbolehkan oleh konstitusi. Ruang tersebut sudah tersedia. Persoalannya adalah apakah pembentuk undang-undang memiliki keberanian politik untuk menjadikan WNI di luar negeri sebagai konstituen yang nyata, bukan sekadar pemasok suara bagi dapil domestik.
Jangan Sekadar Membentuk Dapil
International IDEA dalam “Voting from Abroad: The International IDEA Handbook” (2007) menunjukkan beragam model untuk mengakomodasi pemilih luar negeri. Italia membaginya ke beberapa kawasan regional, Portugal menggunakan dua dapil emigrasi, sedangkan Kroasia memakai satu dapil global. Setiap model memengaruhi kedekatan wakil, proporsionalitas, biaya kampanye, dan risiko dominasi komunitas terbesar.
Indonesia tidak perlu menyalin salah satu model tersebut secara utuh. Dalam pandangan penulis, pilihan awal yang paling realistis adalah membentuk satu Dapil Khusus Luar Negeri dengan sekurang-kurangnya tiga kursi.
Andrew Reynolds dan kolega dalam “Electoral System Design: The New International IDEA Handbook” (2005) menunjukkan bahwa magnitudo dapil memengaruhi proporsionalitas. Tiga kursi dapat menjadi batas minimum agar Dapil Luar Negeri tetap berwakil jamak dan tidak berubah menjadi kontestasi satu kursi yang mayoritarian.
Namun demikian, tiga kursi tidak boleh diperlakukan sebagai angka permanen. Jumlahnya harus dapat bertambah berdasarkan data penduduk WNI di luar negeri yang kredibel dan formula yang konsisten dengan alokasi kursi pada dapil domestik. Jaminan minimum tiga kursi dapat dijadikan desain transisi. Pembagian menjadi beberapa dapil regional baru layak dipertimbangkan apabila setiap kawasan tetap dapat menjadi dapil berwakil jamak.
Benahi Data dan Proses
Pembentukan dapil tidak akan bermakna banyak tanpa pembenahan data dan proses pemilihannya. Data penduduk dan daftar pemilih harus dibedakan secara tegas. DPTLN digunakan untuk menentukan siapa yang berhak memilih, lokasi pemungutan, serta metode pemungutan suara. DPTLN tidak tepat dijadikan satu-satunya dasar alokasi kursi karena tidak mencakup seluruh penduduk WNI di luar negeri.
Data penduduk untuk pembentukan dapil dan alokasi kursi perlu dibangun melalui metodologi yang dipimpin Badan Pusat Statistik, dengan pemadanan data Kementerian Luar Negeri, Dukcapil, Imigrasi, dan kementerian yang menangani pekerja migran. Sementara itu, KPU tetap bertanggung jawab memperbarui daftar pemilih, menyediakan mekanisme koreksi mandiri, dan melakukan penjangkauan aktif kepada berbagai komunitas WNI.
Langkah tersebut tentu harus disertai pembenahan proses pemungutan suara. Penentuan TPSLN, Kotak Suara Keliling, dan metode pos harus mengikuti persebaran pemilih, jarak, akses transportasi, pola kerja, serta hari libur di negara setempat, bukan semata-mata lokasi kedutaan atau konsulat.
Organisasi pekerja migran, serikat, komunitas diaspora, organisasi perempuan migran, perkumpulan pelajar, dan kelompok WNI lainnya perlu dilibatkan secara bermakna. Mereka memiliki pengetahuan mengenai persebaran warga, pola kerja, hambatan akses, dan kelompok yang tidak terjangkau data administratif. Pelibatan tersebut penting sejak pemutakhiran daftar pemilih, pemetaan lokasi pemungutan, pendidikan pemilih, hingga pemantauan penghitungan suara.
Kampanye juga tidak boleh bergantung pada kemampuan calon berkeliling dunia. Model demikian hanya akan menguntungkan kandidat dengan sumber daya besar. KPU perlu menyediakan forum kampanye resmi, informasi program dan rekam jejak calon, serta debat yang dapat diakses lintas negara dan zona waktu. Komunitas WNI juga harus memperoleh ruang untuk menguji program calon dan membawa agenda konstituen luar negeri ke dalam kompetisi politik.
Antisipasi Implikasi
Pembentukan Dapil Khusus Luar Negeri membawa implikasi politik dan kebijakan yang harus diantisipasi sejak perumusan UU Pemilu. Secara politik, dapil tersebut akan mengubah struktur insentif partai dan calon. Partai tidak lagi dapat memperlakukan suara luar negeri hanya sebagai tambahan bagi kompetisi di DKI Jakarta II. Partai harus menyiapkan calon, program, jaringan kampanye, dan pelayanan konstituen yang menjangkau WNI di luar negeri.
Dengan desain tersebut, isu layanan konsuler, kewarganegaraan, pendidikan, pelindungan pekerja migran, perdagangan orang, dan reintegrasi berpeluang masuk lebih kuat ke dalam agenda nasional. Namun, desain yang keliru dapat menimbulkan masalah baru. Negara dengan konsentrasi pemilih terbesar dapat mendominasi agenda dapil. Pencalonan dapat tetap dikuasai elite partai di Jakarta. Kampanye lintas negara pun berpotensi menguntungkan kandidat dengan modal besar.
Karena itu, keterhubungan calon dengan komunitas WNI, pemerataan akses kampanye, transparansi biaya, dan akuntabilitas harus diatur secara jelas. Secara hukum dan kebijakan, revisi UU Pemilu perlu mengatur basis data penduduk WNI, formula alokasi kursi, pencalonan, kampanye lintas negara, pemungutan, pengawasan, dan penyelesaian sengketa.
Kewajiban anggota DPR untuk melayani dan melaporkan kerja kepada konstituen luar negeri juga memerlukan penyesuaian dalam UU MD3 dan tata tertib DPR. Tanpa paket pengaturan tersebut, Dapil Khusus Luar Negeri hanya akan memindahkan suara dari DKI Jakarta II tanpa memperbaiki kualitas representasi.
Momen Memperjelas Representasi
Dapil Khusus Luar Negeri harus dipahami sebagai satu paket reformasi. Pemisahan dari DKI Jakarta II perlu diikuti alokasi kursi yang objektif, data penduduk yang kredibel, DPTLN yang terus diperbaiki, metode pemungutan yang menjangkau WNI, serta pencalonan yang membuka ruang bagi calon dengan keterhubungan nyata terhadap komunitas luar negeri.
Setelah terpilih, anggota DPR dari dapil tersebut harus memiliki mekanisme pelayanan konstituen yang jelas dan terhubung dengan organisasi WNI di berbagai negara. Kantor konstituen digital, konsultasi berkala, laporan kerja, dan kunjungan kawasan perlu diatur melalui UU Pemilu, UU MD3, dan tata tertib DPR.
Revisi UU Pemilu tidak cukup hanya memastikan WNI di luar negeri menerima surat suara. Reformasi baru mempunyai arti apabila mereka mengetahui siapa yang mewakili, dapat menilai apa yang dikerjakan wakil tersebut, dan memiliki saluran untuk menuntut pertanggungjawabannya.
Inilah saatnya mengubah WNI di luar negeri dari sekadar pemasok suara menjadi konstituen yang benar-benar diperhitungkan, sekaligus memastikan kepentingan pekerja migran yang selama ini kerap berada di pinggiran memperoleh tempat lebih kuat dalam agenda politik nasional.
*) Muhammad Iqbal Kholidin, Peneliti di Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem)
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan/sikap Redaksi Hukumonline
