Belum lama ini, penolakan publik terhadap RUU TNI yang telah disetujui bukan hanya soal substansinya memperluas keterlibatan TNI dalam urusan sipil, tetapi juga karena prosesnya yang sangat tertutup. Kita masih ingat bagaimana publik dikejutkan bagaimana organisasi masyarakat sipil sektor keamanan menggeruduk Panitia Kerja RUU TNI DPR yang membahas RUU tersebut di sebuah hotel secara tertutup. Tulisan ini tidak bemaksud membahas problem transparansi pembahasan RUU TNI ansich, namun lebih jauh berusaha untuk mengungkap bahwa upaya untuk membatasi akses publik terhadap proses pembentukan undang-undang secara formal telah dimulai sejak disahkannya UU No. 13/2022 tentang Perubahan Kedua UU No. 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
Sebagaimana diketahui, UU No. 13/2022 lahir sebagai respon dari Putusan MK Nomor 91/PUU-XVIII/2020 yang menyatakan UU Cipta Kerja inkonstitusional bersyarat. Undang-Undang tersebut menambahkan metode omnibus law sebagai salah satu cara penyusunan peraturan perundang-undang, yang kemudian menjadi dijadikan dasar bagi Presiden menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) No. 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja. Namun, UU No. 13/2022 juga mengubah ketentuan lain yang berhubungan dengan partisipasi masyarakat dalam pembentukan undang-undang dan penjelasan tentang asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, khususnya asas keterbukaan. Dua perubahan tersebut dalam pandangan penulis memulai pembatasan formal partisipasi masyarakat dalam proses legislasi yang mengarah pada desain yang lebih tertutup.
Ketentuan Partisipasi yang Lebih Jelas, Namun Sangat Membatasi
Pemerintah berargumen bahwa ketentuan partisipasi dalam pembentukan undang-undang menjadi lebih jelas dalam UU No. 13/2022 dengan mengubah Pasal 96 UU No. 12/2011. Dari segi rumusan memang Pasal 96 perubahan memang lebih rinci dibandingkan rumusan dalam UU No. 12/2011 yaitu dari empat ayat menjadi sembilan ayat. Namun, dari segi substansi, undang-undang baru tersebut, justru membatasi partisipasi dengan menambahkan frasa “…orang perseorangan atau kelompok orang yang terdampak langsung..“ dalam Pasal 96 ayat (3). Artinya, ketentuan tersebut hendak menekankan bahwa tidak semua individu atau kelompok masyarakat berhak berpartisipasi dalam proses legislasi.
Padahal sebagai proses publik, keterlibatan masyarakat siapapun dalam pembentukan peraturan perundang-undangan tidak bersyarat. Artinya, masyarakat dapat berpartisipasi memberikan masukan, bahkan kritik dalam proses tersebut tanpa harus terdampak langsung atau kepentingan langsung atas materi legislasi yang akan dibentuk atas dasar kebebasan berpendapat dan berekspresi. Tentu saja, masyarakat yang terkena dampak langsung wajib dilibatkan, namun tidak berarti kelompok masyarakat di luar kategori tersebut menjadi terpinggirkan haknya untuk berpartisipasi.
Logika partisipasi di atas tampaknya didasarkan pada pemikiran bahwa peraturan perundang-undang pasti hanya mengikat kelompok masyarakat tertentu, sehingga hanya terdampak langsung atau memiliki kepentingan terhadap substansi, yang dapat terlibat dalam proses legislasi. Padahal, berdasarkan ajaran lingkungan berlakunya peraturan perundang-undangan, teori dasar dalam Ilmu Perundang-undangan yang diajarkan kepada mahasiwa S1 fakultas hukum, lingkungan berlakunya peraturan perundang-undangan tidak hanya berupa aturan terhadap kelompok masyarakat tertentu (lingkungan kuasa orang), namun juga dapat beragam.
Sebuah peraturan perundang-undangan dapat mengatur materi tertentu, tanpa subjek tertentu (lingkungan kuasa persoalan), juga pemberlakuan peraturan perundang-undangan pada periode tertentu, penundaannya atau dalam rangka transisi ke peraturan yang baru (lingkungan kuasa waktu) dan tempat tertentu (lingkungan kuasa territorial). RUU TNI, misalnya, mencerminkan di satu sisi lingkungan kuasa orang, yang mengatur TNI sebagai institusi dan prajurit sebagai personil TNI. Namun, di sisi lain, RUU tersebut juga menceminkan lingkungan kuasa persoalan, dimana pengaturan militer merupakan urusan publik, sehingga bukan hanya personil TNI yang berhak berpartisipasi, namun masyarakat umum pun berhak berpartisipasi, terutama karena RUU ini memperluas peran TNI dalam urusan sipil. Dengan demikian, sebenarnya tidak ada alasan kuat yang membuat kran partisipasi masyarakat umum dalam pembahasan RUU tersebut seperti sengaja ditutupi.
Pembatasan Akses Publik terhadap Dokumen Legislasi dan Tafsir Baru “Asas Keterbukaan”
Ketentuan lain dalam UU No. 13/2022 yang membatasi partisipasi publik tercantum dalam perubahan Pasal 96 ayat (4) yang menyatakan: “Untuk memudahkan masyarakat dalam memberikan masukan sebagaimana dimaksud pada ayat (1), setiap Naskah Akademik dan/atau Rancangan Peraturan Perundang-undangan, dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat.” Sebelumnya, Pasal 96 ayat (4) UU No. 12/2011, menyatakan “Untuk memudahkan masyarakat dalam memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis sebagaimana dimaksud pada ayat (1), setiap Rancangan Peraturan Perundang-undangan harus dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat.”
