Menakar Keabsahan Industri Asuransi dalam Mengeluarkan Surety Bond

Bak tak berkesudahan, kelumit perebutan ‘kue’ surety bond antara industri asuransi dan penjaminan masih menyisakan pekerjaan rumah besar yang harus segera ditangani Otoritas Jasa Keuangan (OJK). Terlebih, potensi kerugian hingga gugatan Perbuatan Melawan Hukum yang mungkin dialami surety, principal atau obligee akan sangat besar jika polemik ini tak disudahi.

Problematikanya, di satu sisi ada ‘anggapan’ bahwa asuransi tak lagi diperbolehkan mengeluarkan produk surety bond sebagai konsekuensi berlakunya Pasal 61 (UU) Nomor 1 Tahun 2016 tentang Penjaminan.

Di lain anggapan, asuransi masih bisa mengeluarkan surety bond mengingat Pasal 2 UU Nomor 40 Tahun 2014 tentang Perasuransian membuka pintu perluasan untuk mengkategorikan surety bond sebagai produk asuransi umum.

Berpegang pada Pasal 2 UU a quo, OJK sempat mengeluarkan POJK No. 69/POJK.05/2016 tentang Penyelenggaraan Usaha Perusahaan Asuransi, Perusahaan Asuransi Syariah, Perusahaan Reasuransi dan Perusahaan Reasuransi Syariah. Pada Pasal 1 angka 23 POJK a quo, jelas terlihat upaya perluasan lini usaha asuransi Umum dengan mengakomodir produk suretyship.

Menariknya, ‘bantah-membantah’ soal legalitas industri asuransi dalam mengeluarkan suretybond pasca berlakunya Pasal 61 UU Penjaminan, yakni 19 Januari 2019 lalu, menyisakan tanda tanya besar di benak para ‘penikmat’ produk surety bond. Apakah surety bond yang dikeluarkan perusahaan asuransi pasca 19 Januari dapat dikatakan sah atau dapat batal demi hukum?

Direktur Eksekutif Asosiasi Asuransi Umum Indonesia (AAUI), Kornelius Simanjuntak, beranggapan hal itu tetap sah, terlebih Pasal 57 ayat (4) UU Nomor 2 Tahun 2017 tentang Jasa Konstruksi juga jelas menegaskan bahwa Jaminan Penawaran, Pelaksanaan, Uang muka, Pemeliharaan dan/atau Jaminan sanggah banding dapat dikeluarkan oleh lembaga perbankan, perusahaan asuransi dan/atau perusahaan penjaminan, salah satunya dalam bentuk perjanjian terikat (surety bond). Ditambah lagi, UU Jasa Konstruksi lahir 1 tahun setelah UU Penjaminan, sehingga berlaku asas hukum Lex Posterior Derogat Legi Inferior.

“Implikasinya jelas Perusahaan Asuransi Umum dapat mengeluarkan surety bond,” kata Kornelius dalam Diskusi Hukumonline 2019 bertajuk “Perkembangan Surety Bond dalam Industri Bisnis Asuransi dan Penjaminan di Indonesia”, yang diselenggarakan di Hotel Sari Pan Pacific, Selasa (29/1).

(Baca Juga: Menanti Kejelasan Hukum Produk Surety Bond dalam Industri Asuransi)

Hanya saja, sekalipun dapat berpegang pada ketentuan UU Jasa Konstruksi, Kornelius awalnya menyarankan kepada ketua Asosiasi Asuransi Umum Indonesia (AAUI), Doddy Dalimunthe, untuk mengajukan judicial review terhadap Pasal 61 UU Penjaminan ke Mahkamah Konstitusi.

Menurutnya, tetap perlu ada keseragaman paham antar UU Penjaminan, UU Asuransi dan UU Jasa Konstruksi agar kepastian hukum penerbitan suretybond bagi industri asuransi menjadi semakin dipertegas. Terlebih, ada ancaman 15 tahun penjara dan denda sebesar Rp 100 Milyar bagi setiap orang diluar lembaga penjaminan yang mengeluarkan produk penjaminan (vide: Pasal 57 UU Penjaminan).

Dalam forum yang sama, Doddy Dalimunthe menjabarkan, historical context keberadaan surety bond di Indonesia, memang merupakan produk asuransi yang terlihat dari lahirnya PP 34/1978 yang menugaskan PT (Persero) Jasa Rahardja untuk menerbitkan surety bond sebagai penjamin pengadaan barang dan jasa dari APBN.

Kelahiran surety bond tersebut merupakan jalur alternatif yang mengisi kekurangan Bank Garansi yang sifatnya full collateral dan sangat Bank able. Produk tersebut terus berkembang dengan lahirnya KMK 761/KMK.013/1992 yang mengizinkan 20 perusahaan asuransi untuk mengeluarkan surety bond, termasuk wewenang 15 perusahaan auransi mengeluarkan custom bond (produk variasi surety bond) melalui KMK 108/KMK.01/1995.

“Bahkan hingga saat ini, ada 47 perusahaan Asuransi Umum yang mengeluarkan produk surety bond dengan berbagai produk variasinya,” kata Doddy.

Surety Bond Bukan Produk Asuransi?

Berlain pandangan, pengacara bidang keuangan dan kepailitan, Ricardo Simanjuntak justru ‘mantap’ dengan posisi bahwa surety bond bukanlah merupakan produk asuransi. Menurutnya, perluasan yang dimaksudkan pasal 5 UU Asuransi bukan dialamatkan pada produk surety bond, melainkan terbatas pada produk investasi, yakni unit link, hal itu terlihat pada frasa ‘dapat berupa penambahan manfaat yang besarnya didasarkan pada hasil pengelolaan dana’. Bahkan, Pasal 2 UU Asuransi juga telah gamblang membatasi jenis-jenis usaha yang dapat dilakukan perusahaan asuransi umum melalui pencantuman kata hanya.

Saat ditanya soal dasar pembenar yang tertuang secara tegas bagi asuransi untuk mengeluarkan surety bond berdasarkan UU Jasa Konstruksi, Ricardo berpendapat, sepanjang konstruksi yang digunakan terhadap surety bond itu masih seperti yang saat ini berlaku, maka produk itu tetap tidak memenuhi definisi asuransi.

Alasannya, asuransi tidak memberikan ruang sedikitpun kepada tertanggung untuk mengalami kerugian dari satu peristiwa karena asuransi mendudukkan tertanggung seakan-akan tidak mengalami kerugian. Lain halnya dengan surety bond, yang pada akhirnya tertanggung yang harus membayar kerugian, walaupun didahulukan pembayarannya oleh asuransi.

“Dalam surety bond itu kan prinsipalnya 2 kali bayar, pertama bayar premi, kedua bayar ganti kerugian atas kejadian wanprestasi yang dia sebabkan. Itu beda sekali dengan definisi asuransi,” tukas Ricardo.

Way outnya, kata Ricardo, bisa saja dimintakan Fatwa Mahkamah Agung untuk menafsirkan maksud dari Pasal 5 ayat 2 UU Asuransi terkait jenis perluasan yang dapat dilakukan oleh perusahaan asuransi umum.

Selanjutnya, Industri asuransi juga dapat mengeluarkan produk surety bond yang tetap sesuai dengan definisi asuransi, yakni dengan tetap mendudukkan tertanggung seakan tak mengalami kerugian dalam surety bond melalui restrukturisasi terkait pihak yang membayarkan premi bukan lagi tertanggung (principal) melainkan adalah obligee. Sehingga tak lagi menjadi soal jika principal membayarkan loss recovery akibat wanprestasi yang dilakukannya, apalagi Pasal 1317 KUHPerdata membuka ruang bagi para pihak untuk bersepakat agar saling memberikan manfaat.

“Yang menjadi kontroversi bagi definisi asuransi kan dia kembali meminta pertanggungjawaban (loss recovery). Jadi at the end of the day, yang mengalami kerugian real itu adalah kontraktor yang merupakan tertanggung tadi. Ini yang sampai sekarang tidak match dengan definisi asuransi,” tukas Ricardo.