Sebuah tulisan di Kompas.com, 28 Agustus 2026 (“Siapa Membakar Hutan, Siapa Membayar Tagihannya?”), mengurai bermacam kerugian akibat kabut asap. Dari perspektif hukum, pencemar merupakan pihak yang harus bertanggung jawab atas kebakaran hutan dan lahan (karhutla) dan kerugian yang diakibatkannya. Karena itu, respon hukum yang sering digunakan oleh pemerintah adalah dengan menggugat para pencemar ini yaitu para pemegang konsesi.
Tulisan ini bertujuan untuk memperlihatkan bahwa langkah hukum ini tidaklah mencukupi. Lebih dari sekedar gugatan pemerintah, para korban kabut asap sebaiknya ikut pula secara aktif mengajukan gugatan terhadap para pencemar.
Gugatan Karhutla Pemerintah: Gugatan atas Kerugian Lingkungan, Bukan Kabut Asap
Tulisan ini memperoleh 27 kasus gugatan pemerintah (KLH/KLHK) terhadap pemegang izin yang lahannya mengalami kebakaran. Angka sebenarnya dapat jauh lebih tinggi dari yang tulisan ini peroleh. Rasio kemenangan pemerintah dalam gugatan ini sungguh fantastis: 26 dari 27 kasus, atau 96%.
Persoalannya, publik jarang mengetahui bahwa gugatan ini memiliki keterbatasan. Pertama, secara hukum pemerintah hanya dapat menggugat untuk kerugian lingkungan. Akibatnya, pemerintah tidak memiliki hak untuk menggugat kerugian pada harta benda atau kesehatan korban dari karhutla.
Kedua, fokus dari gugatan pemerintah adalah adanya kerugian lingkungan pada area konsesi. Artinya, kerugian yang digugat oleh pemerintah adalah kerusakan lahan konsesi akibat kebakaran. Kerugian karena kabut asap tidak pernah digugat oleh pemerintah.
Ketiga, meskipun gugatannya ditujukan untuk kerugian lingkungan, fokus utama dari pemerintah tampaknya bukanlah pemulihan lingkungan. Peraturan Menteri Lingkungan Hidup No. 7 Tahun 2014, yang menjadi dasar penghitungan kerugian lingkungan, justru menyatakan bahwa pembayaran kerugian merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP). Tidak ada kewajiban bagi pemerintah untuk menggunakan uang yang diterimanya sebagai biaya pemulihan.
Hal ini patut disayangkan, karena hak gugat pemerintah pada hakikatnya ditujukan untuk pemulihan lingkungan atas biaya dari pencemar. Tentu saja pemulihan ini tidak hanya berupa pemulihan langsung (primary restoration), tetapi juga berupa pemulihan tambahan (compensatory restoration) atas kerugian sementara (Burlington: 1999; Dunford, Ginn dan Desvousges: 2004; Hanson et al.: 2013; dan Leucci: 2021). Ketika tujuan utama gugatan adalah perolehan PNBP, dua tipe pemulihan ini luput dari perhatian.
Kabut Asap: Solusi Hukum
Berbeda dari gugatan pemerintah selama ini, yang fokus pada kerugian akibat kerusakan lahan, fokus perhatian publik terkait karhutla adalah kabut asap dan akibatnya. Anehnya, gugatan dari korban kabut asap kepada pemegang konsesi tidak pernah terjadi sebelum tahun 2024.
Salah satu kemungkinan penyebab minimnya gugatan ini adalah adanya hambatan hukum terkait pembuktian kausalitas, yang membebankan penggugat (korban) untuk membuktikan bahwa kerugiannya adalah akibat dari kabut asap yang berasal dari kegiatan tergugat. Kesulitan terjadi karena asap pada dasarnya bersifat fungible yaitu sebuah bahan yang memiliki sifat dan risiko yang sama, sehingga tidak dapat dibedakan apakah ia berasal dari lahan tergugat atau dari pihak lain.
Untuk mengatasi hal tersebut, Pasal 46 Peraturan Mahkamah Agung (PERMA) No. 1 Tahun 2023 mengadopsi konsep yang dikenal dengan market share liability ke dalam kasus lingkungan. Menurut konsep ini, korban dapat mengajukan gugatan terhadap beberapa tergugat yang dianggap berkontribusi paling banyak atas munculnya kerugian korban (Madden dan Holian: 2007; Hastings dan Williams: 2019).
Dalam konteks karhutla, kontribusi terbesar diukur dari luasan lahan gambut yang terbakar. Semakin luas lahan terbakar, semakin mungkin asap yang merugikan korban berasal dari lahan tergugat. Ketika syarat kontribusi ini terpenuhi, beban pembuktian beralih kepada pihak tergugat. Pada satu sisi, tergugatlah yang harus menarik pihak lain, yang dianggapnya ikut berkontribusi, ke dalam perkara. Pada sisi lain, tergugatlah yang membuktikan proporsi kontribusinya atas kerugian yang diderita korban. Kontribusi inilah yang akan menentukan besaran ganti kerugian yang ditanggung tergugat.
Terobosan hukum melalui PERMA di atas merupakan tambahan amunisi, setelah sebelumnya UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH) memberlakukan tanggung jawab mutlak atas kerugian yang muncul dari kegiatan yang sangat berbahaya (abnormally dangerous activity). Dalam konteks karhutla, kegiatan berbahaya ini bukanlah pembakaran, melainkan pengeringan lahan gambut yang meningkatkan risiko kebakaran (Wibisana: 2019).
Satu-satunya gugatan atas kerugian kabut asap dilakukan oleh beberapa korban di Palembang tahun 2024 (PN Palembang, Putusan No. 250/Pdt.G/LH/2024/PN Plg, Rohman, dkk melawan PT BMH, dkk). Sayangnya, PN dan PT Palembang memilih untuk menyatakan gugatan tidak diterima (niet ontvankelijke verklaard, NO). Menurut pengadilan, gugatan oleh korban tidak dapat diterima karena untuk kasus pencemaran lingkungan seharusnya penggugat juga meminta kompensasi dan pemulihan atas kerugian lingkungan. Pengadilan juga menyatakan bahwa korban dapat saja mengajukan gugatan kembali dengan dasar Pasal 1365 KUHPerdata, dan bukan Strict Liability (Pasal 88 UU PPLH).
Karena di luar topik bahasan, cukuplah penulis sampaikan di sini bahwa putusan PN dan PT Palembang tersebut merupakan putusan yang aneh, patut dicurigai, dan karenanya perlu diperiksa lebih lanjut. Pengadilan tidak menerima gugatan dari masyarakat korban asap dengan menggunakan alasan yang justru bertentangan dengan aturan hak gugat yang ada. Menurut UU PPLH, pemulihan untuk kerugian lingkungan hanya dapat digugat oleh pemerintah atau organisasi lingkungan, bukan oleh masyarakat korban. Selain itu, UU PPLH dan Perma No. 1 Tahun 2023 tidak melarang penggunaan Pasal 88 UU PPLH oleh penggugat perorangan seperti dalam Rohman dkk.
Posisi PN dan PT Palembang di atas tentunya tidak dapat dijadikan alasan untuk tidak mengajukan gugatan atas kabut asap. Pada akhirnya, kompensasi bagi kerugian kabut asap hanya dapat dilakukan melalui gugatan oleh korban sendiri. Selain itu, kita perlu meyakini bahwa contoh buruk yang diperlihatkan oleh PN dan PT Palembang di atas tidak akan terulang lagi pada kasus selanjutnya.
Penutup
Tulisan ini melihat bahwa gugatan oleh korban kabut asap adalah langkah yang mendesak untuk dilakukan. Gugatan ini ditujukan kepada pemegang konsesi, bukan pemerintah. Hal ini karena ganti kerugian haruslah berasal dari uang pencemar. Bukan dari uang pemerintah, yang pada ujungnya berasal dari uang rakyat dan korban sendiri. Dengan gugatan ini, korban memaksa para pemilik konsesi untuk melakukan internalisasi eksternalitas, biaya lingkungan yang selama puluhan tahun kebakaran ini tidak pernah mereka tanggung.
Untuk tujuan tersebut, para korban perlu mendokumentasikan semua jenis kerugian yang berkaitan dengan kabut asap. Karena itu, gugatan ini memerlukan dukungan dari berbagai pihak. Pemerintah atau organisasi lingkungan dapat membantu dengan bersama-sama mengajukan gugatan terhadap pemilik konsesi. Dukungan juga dapat diberikan oleh para akademisi, terutama dalam kaitannya dengan penyediaan bukti-bukti yang dibutuhkan. Ini adalah salah satu cara kita untuk secara serius menangani kabut asap sebagai sebuah persoalan hukum.
*) Andri G. Wibisana, Guru Besar Hukum Lingkungan dan Direktur Center for Environmental Law and Climate Justice (CELCJ) FH UI
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
