Suatu Undang-Undang lazim mendelegasikan pengaturan lebih lanjut substansi tertentu ke dalam Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), atau jenis peraturan perundang-undangan lainnya yang lebih rendah. Biasanya, yang didelegasikan adalah aturan lebih teknis dan detil. Peraturan delegasi itu akan sangat menentukan implementasi Undang-Undang rujukannya. Sekadar contoh UU No. 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja mendelegasikan pembentukan sejumlah PP dan Perpres.
Pasal 185 UU Cipta Kerja menyatakan peraturan pelaksanaan dari Undang-Undang ini wajib ditetapkan paling lama tiga bulan. Persoalannya bukan hanya ketepatan waktu pembuatan peraturan pelaksana, tetapi juga substansinya. Tidak ada yang bisa menjamin semua materi muatan Undang-Undang yang didelegasikan kepada PP sesuai dengan delegasinya. Bagaimana apabila ada materi muatan PP yang eksesif, mengandung ultra vires, atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi?
Normatifnya, berdasarkan UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, materi muatan PP adalah materi untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Ketentuan ini tidak memberikan batasan yang jelas bagaimana menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya. Peraturan delegasi yang bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dapat dibatalkan.
Oleh karena itu, Moh. Fadli mengusulkan perlunya menjalankan kontrol preventif terhadap peraturan delegasi. Dalam pidato pengukuhannya sebagai Guru Besar Ilmu Hukum di Fakultas Hukum Universitas Brawijaya Malang, Rabu (25/11 lalu), Fadli memaparkan kontrol preventif merupakan pembatasan yang bertujuan untuk mencegah norma dalam PP bersifat eksesif, melampui kewenangan, atau inkonsisten dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. “Tujuannya agar PP hanya mengatur sebatas yang didelegasikan oleh Undang-Undang, sehingga validitasnya terjamin,” urai akademisi kelahiran 1 April 1965 itu.
Kontrol preventif semakin mendapat tempat karena jumlah peraturan delegasi kian bertembah seiring semakin kompleksnya persoalan kenegaraan yang dihadapi. Peraturan delegasi, semisal PP dan Perpres, dibutuhkan untuk mengatasi berbagai persoalan yang dihadapi pemerintahan dan membutuhkan penyelesaian dalam waktu relatif cepat. Tidak mungkin mengatur semua masalah dengan Undang-Undang. Peraturan delegasi merupakan peraturan yang dibentuk karena ada delegasi kewenangan mengatur dari Undang-Undang. Produk hukum yang dibentuk berdasarkan delegasi wewenang itulah yang disebut secondary legislation, karena pembentukannya sangat bergantung pada Undang-Undang sebagai primary legislation.
Fadli mengkalkulasi, sepanjang periode 2001-2019, rerata disahkan 29 UU dan 86 PP. Dalam periode 2004-2019, rata-rata 92 Perpres disahkan per tahun. Data ini menunjukkan jumlah PP hampir tiga kali lipat dibandingkan UU. Demikian pula jumlah Perpres, lebih dari tiga kali lipat UU. Risiko paling fatal adalah potensi munculnya eksesivitas dan executive dictatorship melalui pembentukan peraturan delegasi. Ingat, di Indonesia, kontrol parlemen terhadap peraturan delegasi sangat minim.
Melihat pemikiran tersebut, Fadli mengatakan, perlu dilakukan langkah pencegahan atas PP dan peraturan delegasi lainnya tidak mengandung potensi penyimpangan, ultra vires, atau penyalahgunaan wewenang. Fadli menyebutnya sebagai prinsip amanah, yaitu membentuk peraturan delegasi sebagaimana yang diamanahkan. “Salah satu hal terpenting yang harus dibangun adalah kontrol (pembatasan) terhadap peraturan delegasi,” tegasnya.
Bagaimana cara melakukan kontrol preventif peraturan delegasi? Secara teoritis-praktis, ada tiga cara melakukan kontrol terhadap peraturan delegasi, yakni judicial control, legislative control, dan kontrol lainnya. Indonesia memiliki sistem kontrol melalui pengujian PP ke Mahkamah Agung. Cuma, model pengujian PP ke Mahkamah Agung selama ini tidak lepas dari beragam persoalan sehingga menimbulkan keraguan. Keraguan itu disebabkan karena hukum acara pengujian yang belum lengkap; persidangan di Mahkamah Agung yang tertutup; potensi inkonsistensi putusan Mahkamah Agung dan putusan Mahkamah Konstitusi; dan masalah yang timbul di lapangan dalam pelaksanaan putusan Mahkamah Agung.
Sebagai kontribusi untuk dunia akademik, Fadli mengusulkan beberapa cara kontrol preventif terhadap PP sebagai peraturan delegasi. Pertama, dalam tahap akhir penyusunan PP dilakukan dengan melibatkan DPR. Artinya, sebelum menetapkan atau mengundangkan PP, pemerintah perlu menyampaikan draf final ke DPR. Kedua, ketika peraturan induk (UU) sedang disusun, Pemerintah dan DPR perlu diperjelas materi muatan apa yang didelegasikan dan jenis peraturan perundang-undangan yang pas untuk mengaturnya. Ketiga, ketika menyusun Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) di internal pemerintah, perlu didukung kajian akademisi dan melibatkan partisipasi masyarakat termasuk para ahli. Keempat, apabila RPP sudah selesai dan disetujui DPR, maka RPP tersebut diundangkan oleh pemerintah. Setelah dijalankan, DPR kembali melakukan pengawasan terhadap implementasi PP tersebut.
Fadli berpendapat kontrol preventif yang digagas tidak hanya berlaku untuk PP, tetapi juga jenis peraturan perundang-undangan lainnya. “Ke depan, saya memandang perlu mengembangkan kontrol terhadap semua peraturan delegasi, khususnya di provinsi dan kabupaten/kota, terutama peraturan delegasi yang berkaitan dengan hak publik. Sehingga tidak ada masyarakat yang dirugikan akibat tidak ada kontrol terhadap peraturan delegasi,” harapnya.
