Era Baru Penegakan Hukum Pidana
Wakil Menteri Hukum Eddy O.S. Hiariej dalam sebuah diskusi di Pontianak meminta kepada hakim, jaksa, dan polisi untuk membaca Pasal 613 ayat (3) KUHP. Ia menjelaskan bahwa ketentuan tersebut telah membuka paradigma hukum pidana modern agar tidak mudah menerapkan pidana, khususnya pidana penjara, sehingga penerapan upaya pembinaan dan sanksi administrasi atau sanksi lainnya wajib didahulukan.
Ketentuan yang dimaksud berbunyi “Dalam hal Undang-Undang di luar Undang-Undang ini merupakan Undang-Undang administratif yang bersanksi pidana, upaya pembinaan dan penerapan sanksi administratif atau sanksi lainnya harus didahulukan penerapannya daripada penerapan sanksi pidana.” yang diatur dalam Pasal 613 ayat (3) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Pidana sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2026 tentang Penyesuaian Pidana (KUHP). Bunyi pasal tersebut sekilas terlihat mudah dipahami dan diterapkan, namun masih menimbulkan perdebatan mengenai perbuatan pidana yang dapat diterapkan ketentuan tersebut serta mekanisme implementasinya.
Pidana Sebagai Upaya Terakhir
Kalimat pidana sebagai upaya terakhir (the last resort) atau ultimum remedium merupakan asas fundamental dalam hukum pidana yang bersifat universal dalam penyelesaian suatu permasalahan hukum. Pidana sebagai upaya terakhir merupakan bagian dari tujuan hukum pidana dengan aliran modern yang bertujuan melindungi masyarakat dari kejahatan (le salut du people est la supreme loi). Asas ini tidak dapat dipisahkan dari kritik kecenderungan negara yang mengambil jalan pintas untuk menegakkan berbagai ketentuan, termasuk ketentuan administratif melalui sanksi pidana. Padahal, hukum pidana memiliki daya rusak dan daya paksa yang lebih besar dibandingkan instrumen hukum lainnya, sehingga penerapan hukum pidana harus dibatasi.
Eddy O.S. Hiariej dalam literatur Prinsip-Prinsip Hukum Pidana Edisi Penyesuaian KUHP Nasional mengutip berbagai pendapat ahli seperti Frank von Lizt yang menyampaikan bahwa hukum pidana merupakan substitusi dari ranah hukum lainnya. G.E. Mulder menjelaskan bahwa hukum pidana merupakan lingkar terluar dari hukum yang harus diberlakukan. Pada saat perancangan Wetboek van Strafrecht Belanda, Modderman menegaskan bahwa negara wajib menindaklanjuti suatu tindak pidana atau ketidakadilan yang tidak dapat diatasi secara memadai oleh sarana hukum lainnya (selain hukum pidana). Oleh karenanya, hukum pidana ialah dan tetap harus dipandang sebagai ultimum remedium.
Undang-Undang Administratif Bersanksi Pidana
Lahirnya undang-undang administratif yang bersanksi pidana (administrative penal law atau administratief strafrecht) merupakan kebutuhan untuk menegakkan norma-norma hukum administrasi (perizinan, standar teknis, kewajiban pelaporan, pengawasan, dan sebagainya) yang pada dasarnya bersifat mengatur, namun memerlukan daya paksa tambahan agar dipatuhi. Norma utama dalam undang-undang administratif berada dalam ranah hukum administrasi negara, sedangkan instrumen pidana (termasuk ancaman pidana dan acara pidana) sebagai alat yang membantu penegakan kepatuhan terhadap kewajiban administratif. Inilah yang menjadi ratio bagian ketentuan pidana dalam undang-undang administratif pidana berada pada paling akhir.
Penulis dalam artikel “Patriot Bond dan Merah Putih Bond: Analisa Hukum Pidana” menyebutkan bahwa konsep hukum administratif pidana memiliki sifat bergantung (Verwaltungsakzessorietät) yang berarti hukum pidana mengikuti dan bergantung pada ketentuan administrasi yang dilanggar serta pelanggaran tersebut dapat dipidana seperti pengusutan tindak pidana lingkungan hidup apabila ada pelanggaran perizinan (persetujuan). Dengan demikian, ketentuan pidana dalam undang-undang administratif pidana bukan semata-mata melindungi ketertiban umum, melainkan tertib administrasi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintah.
Permasalahan Pemahaman dan PenerapanPasal 613 ayat (3) KUHP
Di Indonesia, ide pidana sebagai upaya hukum terakhir telah diajarkan di fakultas hukum serta telah diatur dalam berbagai undang-undang administratif yang memiliki sanksi pidana. Kehadiran ketentuan asas ultimum remedium dalam KUHP sebagai payung hukum pidana materiil di Indonesia merupakan konkretisasi asas tersebut melalui pelembagaan normatif.
Ketentuan Penjelasan Pasal 613 ayat (3) KUHP menggunakan frasa “antara lain” dalam menyebutkan berbagai undang-undang administratif yang bersanksi pidana. Frasa “antara lain” menandakan perincian yang bersifat tidak terbatas (exempli gratia), sehingga masih dimungkinkan ada hal lain di luar dari yang disebutkan dalam ketentuan tersebut. Pembentuk undang-undang memberikan contoh administrative penal law yang dimaksud seperti UU Pemilu, UU Perbankan, UU KUP, dan UU Perlindungan Data Pribadi.
Penulis mengidentifikasi tiga permasalahan utama mengenai permasalahan pemahaman dan penerapan Pasal 613 ayat (3) KUHP. Pertama, apakah semua delik dalam undang-undang administratif pidana dapat diterapkan asas ultimum remedium atau hanya delik tertentu yang secara tegas mengaturnya? Kedua, apakah Pasal 613 ayat (3) KUHP diterapkan sebelum dimulainya penyidikan, saat dilakukan penyidikan dan/atau penuntutan, atau pada saat putusan pengadilan? Ketiga, apakah telah diterapkannya upaya pembinaan dan sanksi administratif atau sanksi lainnya secara otomatis dapat meniadakan sanksi pidana?
Penulis menjawab permasalahan di atas sebagai berikut. Isu Pertama, hal utama dan yang terutama ialah memastikan bahwa ketentuan yang dilanggar merupakan perbuatan dilarang yang diancam pidana dalam undang-undang administratif pidana. Ketentuan Pasal 613 ayat (3) harus dibaca secara cermat dan hati-hati karena syarat utama penerapan asas ultimum remedium ketika undang-undang administratif pidana harus menyediakan mekanisme upaya pembinaan dan sanksi administratif atau sanksi lainnya. Jika tidak ada, maka harus dipahami satu-satunya cara penyelesaian pelanggaran hukum hanya melalui sanksi pidana (primum remedium).
Penerapan asas ultimum remedium dalam ketentuan KUHP tersebut seyogianya secara substansial berkaitan dengan pelanggaran kewajiban administratif. Mengapa demikian? Jika memukul rata asas tersebut berlaku terhadap seluruh delik dalam undang-undang administratif pidana, maka tindakan jual-beli narkotika dalam Pasal 114 UU Narkotika (yang merupakan undang-undang administratif pidana) dapat diselesaikan melalui upaya pembinaan dan sanksi administrasi atau sanksi lainnya. Hal ini sangat keliru. Oleh karena itu, asas ini berlaku secara selektif terhadap delik administratif murni, bukan delik yang berkarakter kejahatan inti (core crimes) yang tidak mensyaratkan pendahuluan sanksi lain.
Isu Kedua,pembentuk undang-undang menggunakan kata “...upaya pembinaan dan penerapan sanksi administratif atau sanksi lainnya harus didahulukan penerapannya daripada penerapan sanksi pidana.” Kata “penerapan” tidak bermakna dimulainya suatu pengusutan atau pengusutan yang sedang berjalan, melainkan sudah pada tahap penjatuhan sanksi. Dalam tataran ideal, apabila Penyelidik atau Penyidik (baik Penyidik Polri, Penyidik Tertentu, atau PPNS) menerima laporan atau menemukan dugaan delik administratif pidana, maka dua hal yang perlu diperhatikan ialah (a) delik administratif pidana merupakan delik administrasi murni yang memiliki upaya pembinaan dan sanksi administratif atau sanksi selain pidana dalam undang-undang; dan (b) pelaku telah atau belum memenuhi upaya pembinaan dan sanksi administratif atau sanksi lainnya yang disediakan undang-undang.
Selain meneliti kelengkapan materiil dan formil berkas perkara, Penuntut Umum selaku pengendali perkara (dominus litis) juga harus mencermati asas ultimum remedium dalam Pasal 613 ayat (3) KUHP dengan mempedomani huruf (a) dan (b) di atas. Prasyarat tersebut digunakan untuk menentukan apakah perkara pidana tersebut telah memenuhi syarat untuk diajukan penuntutan ke persidangan. Begitu juga Hakim yang memeriksa dan mengadili perkara juga memperhatikan apakah proses peradilan pidana sebelumnya telah mengindahkan perintah ultimum remedium dalam Pasal 613 ayat (3) KUHP.
Isu Ketiga, asas ultimum remedium tidak secara otomatis dipahami meniadakan penerapan sanksi pidana. Hal tersebut dapat dilihat dalam frasa “didahulukan” dan “daripada” dalam kalimat kedua Pasal 613 ayat (3) KUHP. Hukum administrasi dan hukum pidana memiliki fungsi yang berbeda dimana sanksi administratif bertujuan untuk memulihkan tertib administrasi dan kepatuhan regulatif, sedangkan sanksi pidana sebagai reaksi negara atas perbuatan yang melanggar kepentingan hukum publik serta bertujuan untuk menjaga ketertiban umum.
Salah satu undang-undang yang mengatur asas ultimum remedium ialah UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH). Pasal 78 UU PPLH menyatakan penerapan sanksi administratif tidak membebaskan penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan dari tanggung jawab pemulihan dan pidana. Lalu bagaimana aparat penegak hukum dapat menentukan upaya pembinaan dan sanksi administratif atau sanksi lainnya telah cukup untuk menyelesaikan delik administratif pidana tanpa harus mengusut dan menerapkan sanksi pidana?
Kesatu, penerapan asas ultimum remedium bersifat imperatif. Kedua, aparat penegak hukum dapat menjadikan derajat/tingkat kesalahan, nilai kerugian, mens rea pelaku tindak pidana, serta memadai atau tidaknya hasil pemulihan yang dilakukan oleh pelaku tindak pidana dengan upaya pembinaan dan saksi administratif atau sanksi lainnya. Oleh karena itu, aparat penegak hukum sebaiknya berkolaborasi dengan pihak ketiga seperti akademisi, kementerian/lembaga/pemerintah daerah, dan pihak lainnya untuk menentukan perlu atau tidaknya penerapan sanksi pidana.
Catatan Penulis
Ultimum remedium dan una via principle merupakan dua hal yang berbeda. Dalam konteks tulisan ini, prinsip una via memiliki makna bahwa negara memilih satu jalur penegakan hukum dalam hal perbuatan tersebut dapat diselesaikan melalui jalur pidana atau jalur administratif. Hal yang ditekankan dalam prinsip ini ialah mencegah negara menjatuhkan dua jenis sanksi yang pada hakikatnya menghukum atas perbuatan yang sama. Contoh undang-undang yang mengatur prinsip una via dalam Pasal 44B UU KUP dan Pasal 100A sampai 100D UU Pasar Modal sebagaimana diubah dengan UU P2SK yang berkaitan dengan tindak pidana pasar modal.
*) Jefferson Hakim, S.H., M.H., Jaksa pada Kejaksaan Agung RI
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
