Pemerintah melalui Kementerian Badan Usaha Milik Negara (BUMN) telah merampungkan proses holding BUMN industri tambang. Sebelumnya, pemerintah terlebih dahulu menerbitkan Peraturan Pemerintah (PP) No.47 Tahun 2017 tentang Penambahan Penyertaan Modal Negara Republlik Indonesia Ke Dalam Modal Saham Perusahaan Perseroan (Persero) PT Indonesia Asahan Alumunium. Lewat aturan ini, pemerintah meletakkan dasar hukum proses holding industri tambang tersebut.
Holding ini menjadikan PT Indonesia Asahan Alumunium (Inalum) Persero sebagai induk atas 3 anggota holdingnya yang terdiri atas PT Bukit Asam Tbk, PT Timah Tbk, dan PT Aneka Tambang (Antam) Tbk. Nantinya, setelah divestasi terhadap 41,64% saham PT Freeport rampung, PT Freeport pun rencananya akan menjadi anggota holding industri pertambangan ini.
Di luar diskusi mengenai keberhasilan Pemerintah merampungkan proses holding ini, menarik untuk melihat sejumlah area kritis (critical area) penerapan holding industri tambang terhadap tata aturan perundang-undangan yang lainnya. Kurang lebih, terdapat 4 critical area yang bisa dilihat dari penerapan PP Holding Industri Tambang.
Pertama, wacana mengenai hilangnya kontrol Presiden dan DPR terhadap ketiga anggota holding yang sebelumnya merupakan BUMN. Menurut Pasal 4 ayat (4) UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, setiap perubahan penyertaan modal negara sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), baik berupa penambahan maupun pengurangan, termasuk perubahan struktur kepemilikan negara atas saham persero atau perseroan terbatas, ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
Setelah pembetukan holding industri tambang maka terjadi perubahan, perusahaan induk holding yang akan mengatur dan mengontrol seluruh kepemilikan saham pada 3 perusahaan anggota holding. Dampaknya adalah penguasaan negara terhadap perusahaan anggota holding beralih ke Inalum, sehingga rawan terjadinya pengalihan saham anak perusahaan BUMN ke swasta atau asing karena tidak adanya pengawasan DPR.
Menjawab persoalan ini, Kementerian BUMN memastikan bahwa pembentukan holding tambang tidak merubah wewenang kontrol negara terhadap ketiga perusahaan anggota holding bekas BUMN meskipun statusnya bukan lagi perseroan.
“Segala hal strategis yang dilakukan oleh perusahaan anggota holding, semua tetap dalam kontrol negara, sama dengan sebelum menjadi anggota holding, termasuk yang terkait hubungan dengan DPR apabila akan diprivatisasi,” kata Deputi Bidang Infrastruktur Bisnis BUMN, Hambra Samal.
Untuk itu, meskipun mengalami perubahan status, ketiga perusahaan anggota holding tersebut tetap diperlakukan sama dengan perusahaan BUMN lainnya untuk hal-hal yang bersifat strategis. Terkait perlakuan yang sama dengan BUMN terhadap anak perusahaan diatur dalam Pasal 2A ayat (7):
Anak perusahaan BUMN sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diperlakukan sama dengan BUMN untuk hal sebagai berikut: a. mendapatkan penugasan Pemerintah atau melaksanakan pelayanan umum; dan/atau b. mendapatkan kebijakan khusus negara dan/atau Pemerintah, termasuk dalam pengelolaan sumber daya alam dengan perlakuan tertentu sebagaimana diberlakukan bagi BUMN.
(Baca Juga: Jalan Berliku Terbentuknya Holding BUMN Tambang)
Sementara itu, terkait kontrol negara terhadap perseroan terbatas anggota holding, dapat dilakukan secara langsung melalui saham seri A/Dwiwarna yang merupakan saham istimewa, maupun secara tidak langsung melalui PT Inalum yang 100% sahamnya dimiliki oleh negara.
Hal ini sebagaimana diatur dalam Pasal 2A ayat (2) PP 72 Tahun 2016, Dalam hal kekayaan negara berupa saham milik negara pada BUMN sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) huruf d dijadikan penyertaan modal negara pada BUMN lain sehingga sebagian besar saham dimiliki oleh BUMN lain maka BUMN tersebut menjadi anak perusahaan BUMN dengan ketentuan negara wajib memiliki saham dengan hak istimewa yang diatur dalam anggaran dasar.
Dalam penjelasan Pasal 2A ayat (2), yang dimaksud dengan “hak istimewa yang diatur dalam anggaran dasar” antara lain hak untuk menyetujui:
a. pengangkatan anggota Direksi dan anggota Komisaris; b. perubahan anggaran dasar; c. perubahan struktur kepemilikan saham; d. penggabungan, peleburan, pemisahan, dan pembubaran, serta pengambilalihan perusahaan oleh perusahaan lain. |
Kedua, dalam ketentuan Pasal 2A ayat (1) PP 72 Tahun 2016, penyertaan Modal Negara yang berasal dari kekayaan negara berupa saham milik negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2) huruf d kepada BUMN atau Perseroan Terbatas lain, dilakukan oleh Pemerintah Pusat tanpa melalui mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Kemudian, pada Pasal 2A ayat (2), Sumber Penyertaan Modal Negara yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a meliputi kekayaan negara berupa: a. dana segar; b. barang milik negara; c. piutang negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas; d. saham milik negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas; dan/atau e. aset negara lainnya.
Menurut Pasal 2 ayat (2) huruf d, “saham milik negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas” merupakan bagian dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, akan tetapi dalam pasal 2A ayat (1) diatur tanpa melalui mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
“Pertanyaannya adalah bagaimana mungkin sesuatu yang merupakan bagian atau rincian dari APBN tetapi diatur tidak melalui mekanisme APBN?,” ujar Ketua Tim Hukum KAHMI, Bisman Bakhtiar, beberapa waktu lalu saat mengajukan permohonan hak uji materiil PP 72 tahun 2016.
(Baca Juga: Antam, Bukit Asam, dan Timah Resmi ‘Lepas’ Status Persero)
Menjawab hal ini, dalam penjelasan Pasal 2A ayat (1) PP 72 Tahun 2016 diterangkan, saham milik negara pada BUMN atau Perseroan Terbatas pada hakekatnya merupakan kekayaan negara yang sudah dipisahkan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, sehingga pengalihan saham dimaksud untuk dijadikan penyertaan pada BUMN atau Perseroan Terbatas tidak dilakukan melalui mekanisme Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Ketiga, dengan adanya holding BUMN industri tambang,terdapat kesempatan perluasan rangkap jabatan. Dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN, anggota Direksi dilarang merangkap jabatan sebagai: a. Anggota Direksi pada BUMN, Badan Usaha Milik Daerah, Badan Usaha Milik Swasta, dan jabatan lain yang dapat menimbulkan benturan kepentiangan; dan b. jabatan struktural dan fungsional lainnya pada instansi/lembaga pepemrintah pusat dan daerah.
Perbandingan antara sebelum dan setelah holding adalah, berdasarkan UU BUMN, para pejabat di kementrian tidak dapat menjadi Direksi di 3 anggota hoding BUMN tambang. Namun, setelah pembentukan holding, para pejabat di kementrian dapat menjadi Direksi di 3 anak perusahaan bekas BUMN tersebut.
Dampaknya adalah rawan muncul bagi-bagi kapling dan penyalahgunaan wewenang. Dalam Peraturan Menteri Keuangan Nomor 78/PMK.06/2015, Pasal 4 ayat (3), persyaratan lain anggota direksi, yaitu:
b. Bukan kepala/wakil kepala daerah dan/atau tidak sedang mencalonkan diri sebagai calon kepala/wakil kepala daerah; c. Tidak sedang menjabat sebagai pejabat pada instansi/lembaga pemerintah pusat dan/atau daerah, anggota dengan komisaris/pengawas pada BUMN, anggota direksi pada BUMN dan/atau perusahaan, kecuali menandatangani surat pernyataan bersedia mengundurkan diri dari jabatan tersebut jika terpilih sebagai anggota Direksi Persero; |
Ombudsman mengungkapkan data di awal tahun 2017, dari 144 unit yang dipantau, ditemukan 222 Komisaris BUMN merangkap jabatan sebagai pejabat publik atau sebesar 41% dari total 541 Komisaris. Hal tersebut diungkapkan Ketua Ombudsman RI Amzulian Rifai beberapa waktu lalu di Jakarta.
Data Ombudsman pun menggambarkan kondisi serupa terjadi di daerah-daerah, misalkan di Kalimantan Timur terdapat PNS menjabat pula sebagai kepala dinas, kepala Biro, atau pejabat setingkat eselon II, 21 posisi komisaris BUMD atau badan pengawas Persuda diisi 16 pelayanan publik.
“Rangkap jabatan tentu memberi efek tidak maksimalnya pelayanan publik, kondisi pelayanan publik mulai dari tingkat pusat sampai daerah masih perlu perbaikan,” ujar Amzulian.
(Baca Juga: Dinilai Bertentangan dengan UU, KAHMI Uji Materi PP Holding BUMN)
Keempat, kemungkinan hilangnya kewenangan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) terhadap ketiga anak perusahaan BUMN. Dalam Pasal 71 ayat 2 UU BUMN, Badan Pemeriksa Keuangan berwenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMN sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Lantas apakah setelah berubah status dari BUMN menjadi perseroan terbatas, BPK tidak bisa lagi memeriksa ketiga anak perusahaan tersebut? Ternyata tidak. Belum lama ini kita bisa melihat BPK memeriksa beberapa anak perusahaan BUMN.
BPK melalui laman resminya menyebutkan, BPK mencatat permasalahan di BUMN saat ini banyak beralih ke anak perusahaan. BPK telah memeriksa 45 anak perusahaan dan memperoleh 801 temuan serta memberikan 1.294 rekomendasi. Sebanyak 62 persen permasalahan dari temuan tersebut dinilai berpotensi merugikan negara dan korporasi. "Ini tinggi sekali karena jumlah anak usaha BUMN sekitar 600," kata anggota VII BPK Achsanul Qosasi di awal tahun 2017.
BPK mensinyalir bahwa pendirian anak perusahaan cenderung menjadi tempat transaksi-transaksi yang digunakan untuk kepentingan tertentu. "BPK dan BUMN akan melihat efektivitas anak usaha. Jangan sampai anak usaha tidak terbentuk akuntabilitas," ujarnya.
Dari temuan tersebut, BPK telah menindaklanjuti dengan melaporkan ke DPR. Hal ini dikarenakan BPK sendiri tidak dapat mem-breakdown satu per satu persoalan tersebut. “Indikasi anak usaha yang bertujuan untuk kepentingan tertentu. Misalnya, transaksi yang tidak bisa ditangani perusahaan induk dipindahkan ke anak usaha," ujarnya.
Sejumlah anak usaha BUMN besar yang telah diperiksa, antara lain, anak usaha PT Pertamina, PT PLN, PT Telkom, jasa keuangan serta perbankan, dan lainnya. Namun, tidak semua temuan tersebut ditindak lanjuti ke DPR. BPK masih meneliti signifikansi temuan yang diperoleh oleh BPK tersebut sebelum ditindaklanjuti.
Kelima, mengenai status anak usaha BUMN. BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. BUMN sebagai induk korporasi memegang kendali atas anak perusahaan BUMN, sehingga Negara tidak ikut campur dengan anak perusahaan.
Akan tetapi, apabila anak perusahaan BUMN mendapatkan penugasan Pemerintah atau melaksanakan pelayanan umum atau mendapatkan kebijakan khusus negara dan/atau Pemerintah, maka anak perusahaan BUMN diperlakukan sama dengan BUMN sehingga memiliki tanggung jawab kepada Negara sebagai pemilik modal.
BPK selaku pemeriksa keuangan Negara bertugas untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara.
Bagian Pusat Informasi dan Komunikasi (PIK) BPK kepada hukumonline yang mengatakan bahwa dalam melaksanakan tugasnya, BPK memeriksa pengelolaan dana yang mengalir dari penggunaan APBN/APBD kepada pihak yang terkait.
Mengenai anak perusahaan tersebut apakah merupakan objek pemeriksaan BPK atau tidak, maka BPK akan menelusuri terlebih dahulu sejauh mana sumber dana yang dikelola oleh anak perusahaan BUMN tersebut, apakah terdapat keuangan Negara (APBN/APBD) atau tidak, apakah menggunakan keuangan Negara atau murni pengelolaan korporasi.