Ketika berbicara soal Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), hal pokok yang senantiasa lekat di ingatan biasanya adalah mengenai tugas konstitusional lembaga negara ini dalam memeriksa keuangan negara atau menjalankan audit sektor publik di Indonesia. Tidak banyak orang tahu, termasuk para penstudi hukum, bahwa BPK merupakan pemegang otoritas tertinggi dalam penegakan hukum administrasi penyelesaian kerugian negara sebagai bagian integral dari tugas konstitusionalnya tadi. Menggunakan pendekatan historis dan komparatif, tulisan ini mencoba membuka wawasan mengenai peran BPK yang cenderung diabaikan tersebut.
Jika dipersonifikasi, konsep kerugian negara dapat diibaratkan sebagai biduan yang digandrungi banyak orang. Sebagaimana akan diuraikan lebih lanjut dalam tulisan ini, sejumlah pihak dengan beragam kepentingan saling bersaing memperebutkan pamor konsep kerugian negara. Apa lacur, di Indonesia konsep kerugian negara beroperasi dalam dua sistem hukum sekaligus yakni hukum administrasi dan hukum pidana. Kendati memiliki karakteristik yang berbeda, kedua sistem hukum tersebut sama-sama bekerja dalam bingkai hukum publik (public law), sebagai kontras dari hukum perdata (private law).
Baca Juga:
Penyalahgunaan Wewenang: Antara Administrasi dan Pidana
Perbandingan Tindak Pidana Korupsi di Indonesia dengan Negara Lain
Wawasan historis dan komparatif
Konsep kerugian (loss, damage, dommage, harm, injury, préjudice, danno, schade) berakar dari doktrin perbuatan melawan hukum (onrechmatigedaad) dalam sistem hukum perdata yang berasal dari Code Civil Prancis. Kodifikasi hukum perdata yang juga tenar sebagai Code Napoleon itu diberlakukan di Belanda pada 1808 tatkala Napoleon Bonaparte mengekspansi Eropa daratan (kontinental). Melalui asas konkordansi, kodifikasi tersebut juga diberlakukan di Hindia Belanda pada 1847. Salah satu norma dalam Code Napoleon yang kemudian dinamai Burgerlijk Wetboek—lantas disebut Kitab Undang-Undang Hukum Perdata—itu menyebutkan bahwa tiap perbuatan melawan hukum yang mengakibatkan kerugian pada orang lain mewajibkan orang yang melakukan perbuatan tersebut untuk mengganti kerugian (Agustina, 2003: 3–35).
Konsep kerugian dalam sistem hukum perdata tersebut kemudian diadopsi menjadi konsep kerugian negara dalam sistem hukum administrasi melalui Indische Comptabiliteitswet (ICW) pada 1864 dan Instructie en Verdere Bepalingen voor de Algemene Rekenkamer (IAR) pada 1898. Kedua regulasi tersebut memberi wewenang kepada Algemene Rekenkamer Hindia Belanda untuk membentuk suatu majelis peradilan dalam rangka penyelesaian kerugian negara yang diakibatkan oleh bendahara dan pegawai negeri bukan bendahara (Atmaja, 2024: 161–164).
Algemene Rekenkamer Hindia Belanda merupakan institusi pemeriksa keuangan negara yang dibentuk pada 1808 tatkala Hindia Belanda dipimpin oleh Gubernur Jenderal H.W. Daendels, orang kepercayaan raja Belanda Lodewijk I, adik kandung kaisar Prancis Napoleon Bonaparte. Dalam permulaan abad ke-19 itu, Belanda berubah status dari negara republik menjadi monarki dan diposisikan sebagai negara boneka Kekaisaran Prancis. Pendirian Algemene Rekenkamer Hindia Belanda agaknya mengambil inspirasi dari pendirian institusi serupa di Prancis oleh Kaisar Napoleon pada 1807 yakni Cour des comptes.
Hingga saat ini, Cour des comptes merupakan institusi tertinggi pemeriksa keuangan negara atau supreme audit institution (SAI) yang menganut model yudisial. Disebut pula dengan model Napoleonik, model ini memberi wewenang kepada SAI untuk mengadili pejabat publik pengelola keuangan publik yang menyebabkan kerugian publik. SAI model ini dapat dikatakan minoritas di antara SAI-SAI sedunia yang sebagian besar menganut model Westminster, suatu model yang dikembangkan dari tradisi negara-negara common law dan tidak memiliki wewenang penegakan hukum.
