Di Indonesia, konflik pertanahan merupakan persoalan kronis yang tak kunjung terselesaikan. Sepanjang tahun 2024 saja, Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) mencatat bahwa isu pertanahan menjadi persoalan yang paling banyak dikonsultasikan dengan 121 laporan terkait dugaan pelanggaran HAM di sektor ini. Gambaran tersebut selaras dengan temuan Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), yang mendokumentasikan 295 konflik pertanahan dalam periode yang sama dengan dampak serius berupa kekerasan dan kriminalisasi terhadap sedikitnya 556 orang. Data ini menunjukkan bahwa konflik agraria tidak lagi bersifat insidental, tetapi telah mewujud sebagai krisis struktural dalam tata kelola pertanahan nasional.
Tingginya angka konflik agraria tersebut menghadirkan ironi di negara yang secara historis mendaku diri sebagai negara agraris. Dalam kondisi ini, kita mafhum betul bahwa sebagian besar penduduk Indonesia menggantungkan hidup dan penghidupannya di sektor agraria. Ketika konflik agraria yang menyeruak, maka yang dipertaruhkan bukan hanya sekadar kepemilikan tanah sebagai aset ekonomi, tetapi juga keberlangsungan hidup sosial dan ekologis dari masyarakat yang bergantung pada tanah. Kehilangan tanah bagi rakyat agraris berarti hilangnya sumber penghidupan, tercerabutnya identitas sosial, hingga pada meningkatnya kerentanan ekonomi. Inilah potret suram yang dihadapi oleh rakyat di negara agraris.
Reforma Agraria sebagai Cahaya Penerang
Konflik agraria yang kian meluas di Indonesia tidak dapat dilepaskan dari struktur penguasaan lahan yang timpang, suatu kondisi yang justru semakin menguat seiring dengan intensifikasi pembangunan nasional. Data Sensus Pertanian 2023 menunjukkan bahwa dari 27.802.434 petani pengguna lahan, sebanyak 17.251.432 diantaranya merupakan petani gurem yang menguasai lahan kurang dari 0,5 hektar. Angka ini mengindikasikan bahwa mayoritas petani di Indonesia berada dalam posisi penguasaan lahan yang sangat terbatas, sementara pada saat yang sama terdapat aktor-aktor tertentu yang menguasai tanah dalam skala ratusan hingga ribuan hektar. Ketimpangan tersebut bukanlah fenomena yang lahir secara alamiah, melainkan hasil dari proses historis yang panjang, di mana kebijakan agraria sejak masa kolonial secara sistematis memfasilitasi konsentrasi penguasaan tanah pada segelintir kelompok.
Dalam situasi ketika rakyat semakin kehilangan akses terhadap tanah dan sumber-sumber agraria, konflik menjadi respons sosial yang hampir tak terelakkan. Hal ini menegaskan bahwa konflik agraria tidak dapat dipahami sebagai insiden yang berdiri sendiri, melainkan sebagai konsekuensi logis dari struktur penguasaan lahan yang tidak adil dan eksklusif. Menjadi penting kemudian untuk ditekankan bahwa konflik agraria semestinya tidak direduksi semata-mata sebagai persoalan administratif atau sengketa yuridis, melainkan harus dibaca secara struktural sebagai manifestasi dari ketimpangan agraria yang mengakar dalam sistem hukum, politik, dan ekonomi di Indonesia.
Di tengah lorong keadaan kahar tersebut, Indonesia sejatinya telah dibekali cahaya penerang untuk berjalan keluar dari kekaharan. Cahaya tersebut termuat dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA). Dalam riwayat pembentukannya, UUPA secara tegas dimaksudkan untuk merombak struktur agraria yang timpang warisan kolonial. Reforma agraria menempati posisi sentral dalam tujuan tersebut. Melalui undang-undang ini, negara diberi mandat untuk menata penguasaan, pemilikan, dan penggunaan tanah secara adil dan berorientasi pada kepentingan rakyat banyak. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 2 UUPA melalui konsep Hak Menguasai Negara, yang menempatkan negara bukan sebagai pemilik absolut atas tanah, melainkan sebagai pengatur dan penjamin agar pemanfaatan tanah diarahkan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Dalam kerangka ini, Hak Menguasai Negara berfungsi sebagai instrumen untuk menata ulang relasi agraria yang timpang dan mencegah lahirnya konflik akibat penguasaan tanah yang tidak adil.
Secara lebih spesifik, prinsip tersebut kemudian diterjemahkan secara operasional dalam berbagai ketentuan yang secara eksplisit menolak konsentrasi penguasaan tanah. UUPA secara eksplisit melarang penguasaan tanah yang melampaui batas kewajaran. Larangan ini tercermin dalam Pasal 7 UUPA, yang menegaskan bahwa penguasaan tanah secara berlebihan bertentangan dengan kepentingan umum. Lebih lanjut, Pasal 11 juncto Pasal 13 UUPA mengatur hubungan hukum antara tanah dan subjek hukum sedemikian rupa agar tidak memungkinkan penguasaan yang berujung pada penghisapan atas kehidupan orang lain. Ketentuan-ketentuan tersebut menunjukkan keberpihakan hukum agraria nasional terhadap kelompok yang rentan (i.e., petani gurem dan tuna wisma) dan terpinggirkan, sekaligus menjadi instrumen korektif terhadap ketimpangan dalam struktur agraria di Indonesia.
Bangunan hukum yang dirumuskan dalam UUPA tersebut menempatkan reforma agraria sebagai sarana utama bagi negara untuk mengoreksi ketimpangan penguasaan tanah yang bersifat struktural. Reforma agraria tidak dirancang sebagai kebijakan teknokratis, tetapi sebagai proyek keadilan sosial yang secara sadar diarahkan untuk membongkar konsentrasi penguasaan lahan dan memulihkan akses rakyat terhadap tanah. Pemaknaan ini menegaskan bahwa reforma agraria tidak berhenti pada penataan administrasi pertanahan, tetapi menyentuh sumber material konflik agraria. Ketimpangan penguasaan lahan yang menempatkan sebagian besar petani dalam posisi gurem dan rentan selama ini menjadi basis utama ketegangan sosial di wilayah-wilayah agraris.
Konstruksi reforma agraria sebagai mandat hukum yang berdaya transformasi membuka ruang bagi pembentukan tatanan agraria yang lebih adil dan inklusif. Reforma agraria bekerja untuk menata ulang distribusi dan penguasaan tanah agar lebih seimbang, sekaligus mengembalikan fungsi sosial tanah sebagai basis kehidupan rakyat. Dalam perspektif ini, reforma agraria tampil sebagai kunci strategis untuk menyelesaikan persoalan ketimpangan penguasaan tanah di Indonesia, karena secara langsung menyasar akar struktural konflik agraria.
Jangan Lupakan Reforma Agraria yang Sejati: Catatan terhadap Pansus Penyelesaian Konflik Agraria
Pada momentum Hari Tani Nasional tahun 2025, Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) membentuk suatu panitia khusus yang diberikan tugas untuk menyelesaikan konflik agraria di Indonesia. DPR RI secara resmi mengesahkan Pansus ini melalui Rapat Paripurna pada 2 Oktober 2025, dengan anggota sebanyak 30 orang dari delapan fraksi yang ada di DPR RI. Keputusan ini merupakan tindak lanjut dari rapat konsultasi badan musyawarah dan aspirasi dari serikat tani serta Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), yang menilai perlunya instrumen kelembagaan khusus guna menanggulangi konflik agraria yang selama puluhan tahun tidak tuntas diselesaikan melalui mekanisme biasa.
Jika dibedah dengan cermat, pembentukan Pansus ini berangkat dari rasionalitas bahwa konflik agraria di Indonesia telah berkembang menjadi persoalan struktural yang tidak lagi dapat diselesaikan melalui mekanisme administratif rutin maupun pendekatan sektoral yang terfragmentasi. Eskalasi konflik yang melibatkan masyarakat, korporasi, dan negara menunjukkan adanya kegagalan tata kelola agraria yang bersifat sistemik. Dalam konteks tersebut, Pansus dibentuk sebagai respons institusional legislatif untuk membaca ulang konflik agraria secara lebih menyeluruh, melampaui logika penyelesaian kasus per kasus, dan mengarah pada evaluasi mendasar terhadap kebijakan serta praktik penguasaan tanah di Indonesia.
Secara operasional, Pansus dirancang untuk menjalankan beberapa fungsi strategis. Pertama, Pansus menjadi forum legislatif untuk mengawasi jalannya penyelesaian konflik agraria yang tersebar di berbagai daerah, sehingga DPR tidak hanya berperan melalui fungsi pengawasan umum, tetapi juga secara khusus memantau dan mengevaluasi kasus-kasus yang stagnan atau berulang. Kedua, Pansus terbuka untuk memanggil kementerian, lembaga negara, organisasi masyarakat sipil, dan pihak-pihak terkait untuk berdialog serta mencari titik temu dalam penyelesaian konflik agraria yang berakar kuat pada struktur penguasaan tanah yang timpang. Ketiga, Pansus diharapkan dapat menjadi wadah perumusan rekomendasi kebijakan yang bersifat lintas-sektoral, termasuk rekomendasi terkait tata ruang, perizinan, dan harmonisasi peraturan agraria dengan konstitusi dan prinsip-prinsip keadilan sosial.
Satu hal yang mesti diperhatikan oleh Pansus ini adalah efektivitas Pansus sangat bergantung pada kerangka berpikir yang digunakan dalam membaca konflik agraria. Dalam tataran yang ideal, Pansus harus memandang konflik agraria dalam sifatnya yang struktural. Dengan demikian, fokus kerja Pansus tidak dapat dipisahkan dari agenda reforma agraria yang sejati. Pansus Penyelesaian Konflik Agraria tidak lagi dapat memandang bahwa konflik agraria disebabkan karena persoalan hukum semata, sehingga solusi yang dihasilkannya sebatas program legalisasi atau pembagian sertifikat hak atas tanah.
Pendekatan semacam itu hanya menyentuh aspek formal pertanahan dan berisiko mengukuhkan struktur ketimpangan yang telah ada. Bagi kerja Pansus, reforma agraria harus dipahami sebagai proses transformasi struktural yang bertujuan menata ulang penguasaan, pemilikan, dan pemanfaatan tanah secara adil. Orientasi tersebut memiliki dasar normatif yang kuat dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.
Penempatan reforma agraria sejati sebagai inti kerja Pansus menjadi prasyarat bagi upaya penyelesaian konflik agraria yang berkelanjutan. Tanpa agenda yang secara sadar diarahkan untuk mengoreksi ketimpangan struktural, kerja Pansus berisiko terjebak pada solusi administratif yang bersifat sementara dan tidak menyentuh akar persoalan. Sebaliknya, ketika reforma agraria diposisikan sebagai kerangka kerja utama, Pansus memiliki peluang untuk mendorong perubahan kebijakan agraria yang lebih adil, memperkuat akuntabilitas negara dalam pengelolaan sumber-sumber agraria, serta membuka jalan menuju penyelesaian konflik agraria yang berpihak pada kepentingan rakyat.
*) Prof. Rofi Wahanisa, Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Negeri Semarang
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
