Vexatious Mitigation
Kegagalan upaya meminimalisir praktik-praktik gangguan perkara yang ditawarkan saudara Boen lewat tulisannya itu pada dasarnya terletak pada identifikasi masalah yang salah, sehingga solusi yang ditawarkannya pun otomatis menjadi keliru (vexatious mitigation).
Dalam rangka meminimalisir praktik-praktik gangguan perkara ini, Boen menawarkan saran untuk menciptakan suatu ‘sistem punishment yang ampuh' dalam bentuk sebuah ‘hukum yang mengatur bahwa pihak yang terbukti melakukan vexatious litigation wajib mengganti kerugian kepada tergugat'. Boen mendasarkan sistem punishment ini pada kegagalan tanggung jawab hakim dalam mempersonifikasikan zietsgeist masyarakatnya lewat putusan-putusan ‘dengan pertimbangan hukum yang tidak dapat dimengerti oleh akal sehat penulis, seringkali majelis hakim yang memeriksa gugatan semacam ini malah menerima dan mengabulkan', atau ‘ambisi para hakim untuk menjadi tenar' dan karena ‘penurunan kualitas hakim-hakim' dibandingkan era Mahkamah Agung bawah pimpinan Subekti dan Oemar Senoadji.
Solusi tersebut cukup arbitrer karena identifikasi masalah kualitas hakim dalam menjalankan kewenangan yudikatifnya, dialihkan menjadi masalah penggugat dalam menjalankan hak konstitusionilnya untuk mengajukan suatu gugatan. Sementara tergugat menjadi pihak yang diuntungkan yang secara pasif berpeluang mendapatkan kompensasi ketika hakim perdata boleh aktif dalam mengkualifikasi apakah gugatan penggugat termasuk dalam kategori vexatious atau tidak lewat introdusir sanksi hukum PMH oleh hakim atas praktik-praktik gangguan perkaranya itu.
Menurut hemat penulis, kegagalan seorang hakim dalam menjalankan prinsip Ius Curia Novit (hakim dianggap tahu mengenai hukumnya) sebagaimana terkandung dalam Pasal 16 ayat (1) Undang-Undang No. 4 tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, janganlah dibebankan kepada penggugat sebagai gangguan perkara. Sebab, dalam rejim hukum acara kita sebenarnya tanggung jawab penggugat demikian sudah difasilitasi lewat gugatan rekonvensi tergugat dalam jawabannya atas gugatan penggugat. Bisa dibayangkan kemudian jika hakim SECARA AKTIF boleh mengkategorikan rekonvensi ini sebagai suatu vexatious reclaim (rekonvensi gangguan) berdasarkan aturan hukum sebagaimana saran saudara Boen di atas.
Hal ini perlu disampaikan, sebab, jika solusi yang ditawarkan saudara Boen disepakati, maka budaya legisme hakim kita akan semakin menjauh dari zeitsgeist masyarakatnya ketika hukum positif tidak responsif bagi rasa keadilan, serta tergugat (seringkali negara dan otoritas publiknya) dapat dengan nyaman berlindung di balik jubah hakim lewat prinsip vexatious litigation. Tentu kondisi ini tidak sesuai dengan pesan Nonet dan Selznick yang merumuskan agar hukum dibuat lebih responsif terhadap kebutuhan dan masalah keadilan sosial sambil tetap mempertahankan hasil-hasil institusional yang telah dicapai oleh kekuasaan berdasarkan hukum. Tujuannya, agar hukum tidak tercerai dari kenyataan-kenyataan pengalaman sosial dan dari cita-cita keadilan sendiri (lihat Philippe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition: Toward Responsive Law, Harper & Row, New York, 1978, hal. 73).
Selain itu, dengan pemberian kewenangan kepada hakim untuk memberi sanksi tertentu terhadap gangguan perkara, maka hak seseorang yang merasa dirugikan kepentingan hukumnya akan semakin sulit ditegakkan. Sebab, pihak penggugat tidak saja akan berhadapan dengan pihak tergugat, tetapi juga dengan hukum (tentang vexatious litigation) dan hakim yang berwenang menyatakan bahwa gugatan itu mengganggu atau tidak. Ketiga pihak tersebut dapat mengarahkan persidangan gugatan menjadi trivial (lihat A.S. Hornby, Oxford Advanced Learner's Dictionary of Current English, Fourth Edition, Elevent Immpression, Oxford University Press, Oxford, 1994, hal. 1418, entry kosakata vex, yang maknanya memang berkaitan dengan sesuatu yang bersifat minor [anger or annoy somebody, especially with trivial matters]).
Idealnya, menurut hemat Penulis, praktik-praktik gangguan perkara ini tetap dibebankan kepada para pihak saja untuk menghadapi sendiri. Adapun hakim perdata haruslah tetap berperan PASIF sebagai WASIT. Bila tergugat melakukan rekonvensi, hakim selanjutnya dapat menjatuhkan putusan yang amarnya sesuai isi rekonvensi itu. Contoh kasus yang diangkat saudara Boen sendiri, yakni putusan Pengadilan Negeri Bengkalis No. 05/PDT.G/2003/PN.BKS dan putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan dalam Perkara Bulog melawan PT Goro Bathara Sakti-Tommy Soeharto menunjukkan cara-cara hakim yang konsisten memerankan fungsi wasit dalam mengeliminir praktik gangguan perkara ini, yakni tergantung dalil-dalil para pihak. Dalam kedua kasus ini, pihak tergugatlah yang telah mendalilkan kualifikasi penggugat sebagai tidak beritikad baik, bukan hakim (hakim menerima eksepsi doli praesentis dalam perkara yang pertama, dan rekonvensi tergugat dikabulkan hakim pada perkara yang kedua). Hakim hanya memutuskan bahwa dalil tergugat lebih kuat daripada dalil penggugat, terlepas apakah dalam perkara tersebut para pihak maupun hakim mendasarkan dalil/pertimbangan hukumnya pada doktrin vexatious litigation atau tidak.
Dengan demikian dapatlah disimpulkan bahwa saran untuk mengintrodusir suatu aturan hukum pengenaan sanksi terhadap praktik-praktik vexatious litigation hanyalah suatu vexatious mitigation, solusi hukum yang mengada-ada, dan justru sangat potensial merusak tatanan lembaga hukum itu sendiri (sifat pasif hakim perdata).
Asas-Asas Hukum Acara Perdata
Era reformasi penuh tantangan transisional (transitional justice) seperti sekarang seringkali membuat kita terjebak untuk menyelesaikan suatu masalah dengan solusi yang tak kalah bermasalahnya (cf. Neil Kritz (ed.), Transitional Justice: How Emerging Democracies Reckon with Former Regimes, Jilid I–III, Institute of Peace Press, Washington D.C., 1995). Oleh karena itu, ada baiknya kita sampaikan kembali hakikat gugatan perkara perdata itu sendiri serta peran-peran para aktor terkait di dalamnya.
Hukum acara perdata adalah pelaksanaan penegakan perdata materil lewat kekuasaan hakim. Tujuannya agar justiciabelen yang merasa dirugikan hak dan kepentingannya tidak main hakim sendiri (lihat Prof. Dr. Sudikno Mertokusumo, SH, Hukum Acara Perdata Indonesia, Edisi Keempat, Cetakan Pertama, Penerbit LIBERTY, Yogyakarta, 1993, hal. 2 dan 4). Dengan demikian dapat diketahui bahwa reason d'etre peradilan adalah menghapuskan lembaga main hakim sendiri (eigenrichting) dalam transaksi sosial peradaban manusia modern dalam bingkai negara hukum.
Pada konteks negara hukum, negara pun dapat digugat ketika tindakan hukumnya merugikan orang lain. Hal ini sesuai dengan konstruksi kontrak sosial J.J.Rosseau lewat tulisannya Du Contrat Social: Ou Principles du Droit Politique (1762). Sesuai asas pacta sunt servanda, negara sudah selayaknya terikat secara kontraktual (konstitusional) dengan perjanjian yang dibuat di antara dan dengan warganegaranya.
Seiring perkembangan peradaban, etatisme negara semakin mengarah pada proses privatisasi negara yang sedemikian rupa menjadikan pembedaan antara yang private dan yang publik menjadi anasir atau borderless (cf. Henry Wai-chung Yeung, "Capital, State and Space: Contesting the Borderless World", Department of Geography, National University of Singapore, 27 Februari 1998). Tindakan-tindakan negara dalam menandatangani SKL dan R&D bagi pengemplang dana BLBI lewat Inpres No. 8 Tahun 2002 jo. UU No. 25 Tahun 2000 tentang Propenas, privatisasi badan-badan usaha milik negara semacam PT Indosat Tbk. yang dimenangkan Temasek, ataupun Perpres No. 14 tahun 2007 dan Kepres No. 31/M Tahun 2007 mengenai penanggulangan Lumpur Panas Sidoarjo, kiranya perlu dibenturkan dengan Yurisprudensi MARI No. 229 K/Sip/1975 tanggal 18 Mei 1977 dan SEMA No.MA/Pemb/0159/77 tanggal 25 Februari 1977 yang mengandung kaidah bahwa dalam perkara gugatan terhadap pemerintah, pengadilan bawah harus mencermati apakah pemerintah telah bertindak berdasarkan hukum publik atau melakukan perbuatan sebagai badan privat.
Demikian pula halnya dengan kapasitas korporasi dan asosiasi bisnis/profesi dalam melahirkan lembaga PHI lewat UU No. 2 Tahun 2004 atau dalam menolak penerbitan Surat Edaran Kementerian BUMN yang menderogate Keppres No. 80 Tahun 2003, peserta pilkada yang keberatan dengan hasil-hasil pilkada yang ditetapkan negara (KPU/D) atau pelaku usaha yang keberatan terhadap putusan KPPU, maupun gugatan-gugatan kewargaan (citizen lawsuit) dan judicial review oleh lembaga swadaya masyarakat, menunjukkan kepada kita bahwa pendulum state-market-civil society semakin berimbang dalam kerangka negara hukum itu sendiri. Hukum tidak lagi sekadar menilai sifat private tindakan negara dalam batas-batas ‘kontan, konkrit, dan individual' (beschikking) belaka, melainkan pada kesetaraan aktor-aktor sosial di dalamnya (state, market, civil society).
Sebagaimana disadari sendiri oleh saudara Boen, Penulis sangat percaya keseimbangan pendulum state-market-civil society ini dapat terancam jika solusi untuk mengatasi praktik-praktik gangguan perkara itu dilakukan lewat introdusir suatu ketentuan hukum yang baku terhadapnya. Janganlah pertimbangan hukum hakim yang ‘aneh bin ajaib' itu dipersalahkan kepada, misalnya, LSM yang mengajukan suatu gugatan dengan tujuan itikad baik untuk mempertahankan hak-hak warganegara atau untuk ‘membangkitkan awareness masyarakat Indonesia dan memberi peringatan kepada Pemerintah agar memperhatikan kesejahteraan rakyat'.
Penulis berani menyatakan bahwa tidak akan ada satu pun advokat yang mau terjun ke dunia litigasi bilamana saran saudara Boen di atas diterapkan. Pada kondisi dunia peradilan yang belum sepenuhnya bebas dari praktik mafia peradilan, saran demikian dapat dimanfaatkan untuk menggiring pekerja bantuan hukum (legal aid worker) dan pembela hak-hak publik (public defender) sebagai pengganggu. Tentunya ini akan membuat advokasi mereka menjadi lemah di hadapan negara ataupun pasar yang memanfaatkan mafia peradilan. Penyedia jasa hukum (legal services worker, lawyer, attorney at law), pun tentu akan menghindari persidangan yang dipimpin oleh seorang hakim yang acap menerapkan klausul gangguan perkara yang disarankan saudara Boen. Tidakkah ini sangat bertentangan dengan prinsip Nemo judex idoneus in propria causa (tidak seorang pun dapat menjadi hakim dalam perkaranya sendiri)?
Ketika saran saudara Boen diterapkan dalam dunia litigasi, maka selamanya putusan hakim akan terbebas dari kualifikasi ultrapetite (amar putusan melebihi permohonan para pihak). Hakim tidak lagi terikat pada sistem keperdataan nasional yang mengikat hakim pada prinsip-prinsip Nemo judex sine actore (tiada hakim tanpa pemohon) dan Iudex ne procedat ex officio (hakim pasif menunggu adanya tuntutan). Hakim dapat aktif mendalilkan ketentuan gangguan perkara itu kapapun dan kepada siapapun dalam amar putusannya tanpa dimintai oleh para pihak sesuai prinsip Secunda allegat iudicare (hakim terikat pada peristiwa yang diajukan para pihak). Sebab, sesuai saran saudara Boen tersebut, kini hakim wajib menjalankan perintah hukum untuk menilai suatu gugatan sebagai gangguan atau tidak tanpa perlu mendengarkan kepentingan kedua belah pihak yang berperkara (Audi et alteram partem).
Lebih jauh daripada itu, prinsip Ius curia novit (hakim selalu dianggap tahu mengenai hukumnya) menjadi tidak penting lagi bagi hakim. Jika hakim karena alasan tertentu, katakanlah, malas menjalankan tugasnya karena beban perkara yang menumpuk, cukuplah baginya memeriksa suatu perkara dengan dalil vexatious litigation tanpa perlu repot-repot membolak-balik kitab undang-undang atau yurisprudensi yang terkait, apatah lagi menggali hukum sesuai tugas utamanya sebagai judge made law. Kondisi ini tentunya bertentangan dengan intensionalitas tulisan saudara Boen itu sendiri yang merindukan putusan-putusan hakim kita berwibawa seperti di masa lalu.
Judicial Dictatorship
Sungguh sangat absurd saran-saran yang selalu mengutamakan mekanisme legislasi dalam menuntaskan suatu masalah yang ada di tengah-tengah kehidupan sosial kita belakangan ini. Reformasi tidaklah selamanya menata-ulang (re) bentuk-bentuk (form) kelembagaan sosial yang ada. Reformasi harusnya menata-ulang bentuk-bentuk pola pikir dan sikap mental warisan Orde Baru ala P-4 yang penuh formalitas hukum itu. Reformasi harusnya mengkristal dalam wujud akhir berupa moral yang lebih beritikad baik secara substansial (reflexive ‘reformasi', jika boleh meminjam istilah Ulrich Back dalam bukunya The Reinvention of Politics: Towards a Theory of Reflexive Modernization, Polity Press, Cambridge, UK, 1994). Dan individu, masyarakat, pasar, serta negara yang bermoral itikad baik (good faith) secara substansial selamanya tak akan membutuhkan suatu perangkat hukum anti vexatious litigation itu, bahkan hukum formal itu sendiri secara keseluruhan. Hukumnya adalah moralnya, sanksinya adalah batinnya, reward-nya adalah harga dirinya (self-esteem). Singkatnya, hukum harusnya diterapkan sebagai a minimal tool bagi rekayasa masyarakatnya.
Masih ingatkah kita semua bagaimana hukum Orde Baru lewat cara-cara instrumentasi kepres-kepres Soeharto. Bukankah rejim Orde Baru itu sangat lawful? Sadarkah kita apa yang menyebabkan kasus-kasus Cendana sulit dituntaskan secara hukum hingga hari ini? Nah, terhadap hal ini kita layak menyebutnya sebagai vexatious state, dalam khasanah hukum ketatanegaraan disebut: constitusional dictatorship (cf. disertasi Prof. Hamid Attamimi, 1990: 114). Sadar atau tidak, saran saudara Boen itu sesungguhnya sedang menciptakan hakim-hakim dengan putusan yang didasarkan pada pertimbangan hukum tunggal – vexatious litigation. Selanjutnya, kita tinggal menunggu munculnya suatu rezim diktator baru: judicial dictatorship.
Jika sidang pembaca sepakat dengan tulisan ini, maka untuk meminimalisir vexatious litigation sebagaimana concern Saudara Boen, biarkanlah segala potensi kemanusiaan tergugat (barangkali lebih tepat kecakapan teknis kuasa hukumnya – red) yang menghadapi segala potensi kebinatangan penggugat yang mengganggu itu. Dan terhadap advokat yang bersedia mendampinginya, biarkanlah rejim UU Advokat No. 18 Tahun 2003 yang menanganinya lewat lembaga kode etik PERADI. Adapun terhadap para hakim, biarlah irah-irah-nya yang menilai sendiri.
*) Penulis adalah advokat, pernah bekerja sebagai Pekerja Bantuan Hukum (PBH) di LBH Bandung dan mantan Pembela Umum (Public Defender) di LBH Jakarta.
Menyimak perkembangan tersebut, artikel di hukumonline (17/11/2005), misalnya, menyarakankan para penyedia jasa hukum untuk mulai melirik lahan hukum yang semakin subur ini. Bagaimana tidak, kalau sebelumnya lahan ini hanya dapat digarap di peradilan agama, peradilan umum, peradilan TUN dan peradilan militer, kini dapat pula disemai di peradilan Niaga, PHI, HAM, Pajak, KPPU, BPSK, KPK, Mahkamah Konstitusi, dan lain-lain. Pada aspek ini, Penulis memandang perkembangan litigasi itu bukan semata-mata karena masyarakat umum kian melek hukum (bottom-up), melainkan lebih karena perkembangan aneka lex fora itu sendiri (top-down).
Di sisi lain, sebagian pengamat mencatat ada hal yang harus diperhatikan secara serius dari perkembangan litigasi. Catatan itu ditawarkan untuk mengantisipasi digunakannya lembaga pengadilan oleh pihak-pihak tertentu secara absurd, yakni mengajukan gugatan hanya untuk mengganggu (annoying) justiciabelen yang beritikad baik dalam mencari keadilan lewat lembaga pengadilan. Dalam khasanah pengadilan Anglo-Saxonian, gangguan demikian disebut vexatious litigation.
Istilah ini berasal dari kata kerja vex yang artinya kurang lebih adalah menggangu (annoy) atau meresahkan (worried) atau membuat marah (angry), dan dapat juga dipadankan dengan kata vexatious rules atau vexatious regulations untuk ketentuan peraturan perundang-undangan atau hukum yang membuat subjek hukum yang tunduk padanya terganggu hidupnya (state of being annoyed or worried) semacam pasal karet hatzai artikelen. Dalam tulisan ini, Penulis selanjutnya akan menggunakan istilah-istilah tersebut sebagai gangguan upaya hukum (vexatious legal action), gangguan gugatan (vexatious lawsuit), gangguan perkara (vexatious litigation), gangguan pengadilan (vexatious proceedings), hukum yang mengganggu (vexatious rules/regulations), dan semacamnya sesuai konteksnya masing-masing.
Salah satu catatan yang sangat baik dan menarik mengenai masalah ini diangkat oleh Hendra Setiawan Boen di media ini (13/3) lewat tulisannya Upaya Meminimalisir Vexatious Litigation di Indonesia. Meminjam sanksi delik laporan palsu pada ranah Hukum Pidana, Boen mencoba menawarkan agar dalam ranah Hukum Perdata diatur pula sanksi bagi seseorang yang mengajukan gangguan gugatan ini agar dunia litigasi kita terlindungi dari praktik-praktik gangguan perkara yang berlindung dibalik ketentuan Pasal 16 ayat (1) Undang-Undang No. 4 tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman.
Sebagaimana tulisan saudara Boen, tulisan ini juga akan difokuskan kepada Hukum Perdata kita yang tidak mengatur mengenai akibat hukum seseorang yang mengajukan gugatan secara asal-asalan dan dengan itikad buruk tanpa suatu dasar (point d'interest, point d'action) yang memadai. Namun berbeda dengan saran yang ditawarkan saudara Boen, tulisan ini menilai bahwa pengaturan praktik-praktik gangguan perkara lewat suatu peraturan formal yang rigid justru merupakan suatu mitigasi hukum yang menggangu (vexatious mitigation), dan aturan hukum yang demikian itu kelak potensial menjadi suatu ketentuan hukum yang tak kalah mengganggunya (vexatious rules/regulations). Mengapa demikian?