Diskursus transformasi Jaksa Agung sebagai Advocaat-Generaal dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2025-2045 (UU No. 59 Tahun 2024) memicu perdebatan menarik. Rudi Pradisetia Sudirdja menawarkan gagasan Jaksa Pengacara Negara (JPN) sebagai mediator sengketa sektor publik sebagai bentuk penguatan transformasi tersebut. Sebaliknya, Arsil berargumen bahwa gagasan ini dibangun di atas “kesalahpahaman konsepsi” karena Advocaat-Generaal secara historis hanyalah nomenklatur jabatan, bukan konsep atau fungsi hukum.
Argumen Arsil bertolak dari pembacaan tekstual-historis atas Reglement op de Rechterlijke Organisatie (RO) Belanda dengan premis dikotomis bahwa “nomenklatur jabatan” dan “konsep hukum” adalah dua entitas yang terpisah secara diametral. Namun, sebelum menerima kritik tersebut, penting untuk menguji apakah fondasi dikotomi ini dapat dipertahankan.
Kritik atas Dikotomi Nomenklatur dan Konsep
Upaya membedakan secara diametral antara nomenklatur jabatan dan konsep hukum merupakan sebuah kekeliruan kategoris. Meminjam semiotika hukum Ferdinand de Saussure, sebuah tanda (sign) terdiri dari dua elemen tak terpisahkan: signifiant (penanda/bentuk) dan signifié (petanda/konsep). Nomenklatur Advocaat-Generaal bukanlah cangkang kosong. Sebagai signifiant, ia secara inheren memuat signifié—yakni akumulasi sejarah, kewenangan, batasan etis, dan doktrin hukum yang membentuk konsepnya.
Dalam tradisi Eropa Kontinental, istilah ini diciptakan untuk mewakili konsep hukum magistrat debout. Konsep ontologis ini menempatkan jaksa sebagai bagian dari korps yudisial (corps de la magistrature) yang bersama hakim menjalankan kekuasaan kehakiman. Keduanya tunduk pada doktrin imparsialitas, di mana hakim memutus perkara, sedangkan magistrat debout mewakili kepentingan umum sekaligus menjaga kesatuan penerapan hukum (rechtseenheid) melalui pandangan objektif (conclusie). Nomenklatur dalam hukum adalah kristalisasi dari konsep hukum itu sendiri.
Melalui Institutional Theory of Law, Neil MacCormick dan Ota Weinberger membedakan antara fakta mentah (brute facts) dan fakta institusional (institutional facts). Jabatan hukum adalah fakta institusional yang eksis karena aturan konstitutif. Ketika undang-undang menyebut Advocaat-Generaal, hukum tidak sekadar menempelkan label, melainkan mengaktifkan aturan konstitutif yang memberinya legal standing, kewenangan, dan kewajiban.
Arsil berargumen bahwa karena fungsi Advocaat-Generaal di Hoge Raad (memberi conclusie) berbeda dengan di Ressortsparket (penuntutan tingkat banding), maka istilah tersebut tidak memiliki konsep tunggal. Padahal, manifestasi fungsional yang berbeda justru membuktikan kekayaan konsep magistrat debout. Di tingkat banding ia bermanifestasi dalam fungsi penuntutan (advocacy), dan di tingkat kasasi dalam fungsi penjagaan kesatuan hukum (advisory).
Pendekatan Arsil juga sangat positivistik karena mengunci makna pada teks RO Belanda abad ke-19 dan menolak pemaknaan baru. Berdasarkan hermeneutika Hans-Georg Gadamer, sebuah teks mengalami Wirkungsgeschichte (sejarah pengaruh). Ketika diadopsi ke sistem yang baru, ia terlepas dari niat awal pembuatnya dan memperoleh makna baru yang relevan dengan konteks kekinian.
Maka, penyebutan Advocaat-Generaal dalam Penjelasan Umum UU No. 11 Tahun 2021 (UU Kejaksaan baru) merupakan apropriasi hermeneutis untuk mengartikulasikan konsep hukum sui generis Indonesia. Penyebutan ini adalah tindakan performatif (performative utterance) yang menciptakan realitas konseptual. Gagasan Rudi yang menjadikannya titik tolak transformasi fungsional Kejaksaan merupakan upaya epistemologis pemberian makna baru bagi hukum Indonesia.
Kesinambungan Historis Advocaat-Generaal di Indonesia
Penyebutan Advocaat-Generaal dalam Penjelasan Umum UU Kejaksaan 2021 serta kewenangan Jaksa Agung memberikan pendapat teknis hukum pada tingkat kasasi (Pasal 44 ayat 2 UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung) menyingkap kesinambungan tradisi hukum Hindia Belanda dan Indonesia modern. Kewenangan dalam UU MA 1985 tersebut merupakan derivasi langsung dari tradisi conclusie yang melekat pada Procureur-Generaal dan Advocaat-Generaal pada Hooggerechtshof (Mahkamah Agung Hindia Belanda) berdasarkan RO 1847.
Pada masa awal kemerdekaan, melalui Aturan Peralihan UUD 1945, struktur ini dipertahankan dan Kejaksaan sempat menjadi bagian tak terpisahkan dari Mahkamah Agung. Meskipun UU No. 15 Tahun 1961 kemudian memisahkan Kejaksaan menjadi departemen tersendiri, fungsi advisory Jaksa Agung di tingkat kasasi tidak hilang dari “memori institusional”. Ketika UU MA 1985 disusun di masa Menteri Kehakiman Ali Said (mantan Jaksa Agung), memori tersebut dihidupkan kembali.
Frasa “pendapat teknis hukum” dalam Pasal 44 ayat (2) UU MA 1985 adalah terjemahan fungsional dari conclusie. Mahkamah Agung sebagai judex juris membutuhkan pandangan hukum komprehensif dari Jaksa Agung untuk perkara pidana yang berimplikasi luas.
Penyebutan Advocaat-Generaal dalam UU Kejaksaan 2021 adalah upaya sadar untuk melakukan rekoneksi dengan akar sejarah dan memperjelas posisi ontologis Kejaksaan sebagai bagian dari kekuasaan kehakiman. Ini memperkokoh landasan filosofis bahwa Jaksa bukanlah sekadar aparatur eksekutif, melainkan pejabat peradilan yang merdeka sesuai Pasal 24 ayat (3) UUD 1945. Istilah ini juga berfungsi sebagai payung doktrinal untuk menjustifikasi spektrum kewenangan Kejaksaan yang sui generis, melampaui batasan sempit penuntut umum.
Advocacy versus Advisory: Doktrin Dual-Hat
Arsil mengajukan premis bahwa penyatuan kewenangan advisory (pertimbangan hukum) dan advocacy (penuntutan) dalam satu institusi menimbulkan konflik kepentingan (conflict of interest), sehingga fungsi advisory menjadi tidak efektif. Walau kewenangan advisory dalam UU MA 1985 hampir tidak pernah digunakan, premis Arsil tidak sepenuhnya tepat. Praktik di negara Common Law seperti Amerika Serikat dan Australia menunjukkan bahwa penyatuan ini berjalan efektif melalui doktrin dual-hat (peran ganda).
Di Amerika Serikat, Solicitor General (SG) berfungsi mewakili pemerintah federal sebagai advokat sekaligus memberikan pandangan objektif kepada Mahkamah Agung sebagai officer of the court. Paradoks konflik kepentingan dijawab melalui tradisi independensi fungsional, sampai-sampai SG dijuluki “The Tenth Justice”. Efektivitasnya terlihat dalam praktik Confession of Error (Pengakuan Kesalahan) sejak 1891, di mana SG dapat meminta Mahkamah Agung membatalkan kemenangan pemerintah di tingkat bawah jika putusan tersebut dinilai keliru secara hukum. Kesetiaan tertinggi SG adalah pada rule of law, bukan instansinya.
Praktik serupa diterapkan di Australia melalui Law Officers Act 1964. Solicitor-General Australia menyatukan fungsi bertindak sebagai penasihat hukum (counsel) bagi Persemakmuran sekaligus memberikan opini hukum independen. Meskipun berada di bawah payung eksekutif, tradisi hukum menjamin SG melepaskan "topi" politiknya dan bertindak murni sebagai magistrat debout demi menjaga kesatuan hukum.
Dalam konteks Indonesia, penyatuan fungsi penuntutan pidana, JPN, dan pemberian pendapat teknis hukum di MA merupakan manifestasi dari doktrin dual-hat ini. Kekhawatiran konflik kepentingan dapat dimitigasi dengan membangun firewall fungsional di internal Kejaksaan yaitu memisahkan unit penuntutan kasasi dengan unit yang memberikan pendapat teknis hukum objektif.
Legalitas Kewenangan Mediasi Jaksa Pengacara Negara
Kritik lain dari Arsil menyatakan bahwa Kejaksaan tidak memiliki kewenangan mediasi dalam sengketa keperdataan. Ia berargumen Pasal 18 ayat (1) dan Pasal 30 ayat (2) UU Kejaksaan hanya memberi kuasa kepada JPN untuk bertindak "untuk dan atas nama negara", sehingga JPN diposisikan sebagai advokat partisan, bukan mediator netral. Menurutnya, mediasi Kejaksaan hanya terbatas pada "mediasi penal".
Kritik ini bertumpu pada pembacaan sempit. Kewenangan institusi negara tidak hanya bersumber dari undang-undang organiknya, tetapi juga dari undang-undang sektoral. Ketika dua instansi pemerintah atau BUMN bersengketa, keduanya adalah representasi dari “negara atau pemerintah”. Dalam situasi ini, JPN yang bertindak “untuk dan atas nama negara” tidak membela salah satu instansi secara partisan, melainkan melindungi kepentingan negara secara keseluruhan.
Secara sistematis, terdapat beberapa landasan hukum yang mendukung fungsi mediasi JPN diantaranya Pasal 30C huruf f UU Kejaksaan (UU No. 11 Tahun 2021) yang memberikan kerangka hukum terbuka (open legal framework) bagi Kejaksaan untuk menjalankan fungsi di bidang keperdataan/publik lainnya yang diatur dalam undang-undang lain. Regulasi seperti UU BUMN mewajibkan penyelesaian sengketa antar-BUMN melalui musyawarah dan mediasi, di mana Pasal 30C huruf f ini menjadi jembatan pengesahannya. Lalu Pasal 34 UU Kejaksaan yang mengatur pemberian pertimbangan hukum kepada instansi pemerintah. Peran JPN sebagai konsiliator/fasilitator beririsan erat dengan pemberian pandangan hukum objektif agar para pihak mencapai kesepakatan yang sah.
Pasal 32 UU Kejaksaan yang menegaskan bahwa kewenangan Kejaksaan bersifat attributif dan dapat diperluas oleh undang-undang lain. Undang-Undang No. 30 Tahun 1999 tentang Arbitrase dan Alternatif Penyelesaian Sengketa (APS) pada Pasal 1 angka 10 melembagakan mediasi dan konsiliasi di luar pengadilan. Disandingkan dengan Pasal 30 ayat (2) UU Kejaksaan yang membolehkan Kejaksaan bertindak di luar pengadilan, maka secara deduktif-silogistik, Kejaksaan memiliki legal standing menggunakan instrumen mediasi demi kepentingan negara. Pasal 1 angka 2 UU APS juga menegaskan sengketa publik (antar-instansi/BUMN) dapat diselesaikan lewat APS, di mana JPN menduduki posisi urgen untuk memastikan perdamaian tidak merugikan keuangan negara.
Legitimasi terkuat ditemukan melalui penafsiran a contrario terhadap Pasal 12 UU APS. Pasal 12 ayat (2) secara tegas melarang hakim, jaksa, dan pejabat peradilan menjadi arbiter demi menjaga objektivitas putusan. Namun, UU APS tidak pernah melarang Jaksa menjadi mediator atau konsiliator. Berdasarkan asas lex ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit, pembentuk undang-undang secara sadar membedakan fungsi arbiter (adjudikatif) dan mediator (non-adjudikatif). Ketiadaan larangan ini memberi ruang hukum yang sah bagi JPN untuk memfasilitasi mediasi sengketa publik.
Pada akhirnya, diskursus mengenai Advocaat-Generaal tidak boleh terjebak pada dikotomi sempit antara konsep atau sekadar nomenklatur. Pertanyaan filosofisnya adalah: hendak di manakah Indonesia menempatkan Kejaksaan dalam arsitektur ketatanegaraan? Sebagai aparatur eksekutif yang bekerja di bawah bayang-bayang politik, atau sebagai magistrat debout—pejabat yudisial yang berdiri sejajar dengan hakim untuk menjaga kesatuan hukum dan kepentingan umum? Pilihan ini menentukan arah peradaban hukum Indonesia ke depan.
*) Muhammad Sigit Ismail, S.H.,M.H., Anggota Asosiasi Pengajar Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara (APHTN-HAN)
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
