Saya ingin memulai tulisan ini dengan menyampaikan terima kasih kepada Saudara Arsil. Tidak semua penulis beruntung gagasannya dibaca cukup serius untuk kemudian dikritik secara panjang dan mendalam. Dalam dunia akademik, kritik semacam itu justru merupakan penghormatan terhadap sebuah gagasan karena dianggap cukup penting untuk dipersoalkan.
Terima kasih yang sama saya sampaikan kepada Saudara Arizal Maulana dan Muhammad Sigit Ismail yang kemudian ikut masuk ke dalam diskursus ini. Arizal berusaha mempertemukan perdebatan mengenai nomenklatur dengan kebutuhan kelembagaan Indonesia, sedangkan Sigit membawa pembicaraan lebih jauh kepada persoalan transformasi kelembagaan.
Dengan demikian, apa yang semula berangkat dari tulisan saya, “Advocaat Generaal dan Masa Depan Alternatif Penyelesaian Sengketa di Indonesia”, telah berkembang menjadi percakapan yang jauh lebih luas mengenai Kejaksaan dan desain hukum Indonesia ke depan.
Dalam diskursus akademik, lawan debat pada hakikatnya adalah teman berpikir. Kritik memaksa sebuah gagasan menjelaskan dirinya dengan lebih terang. Karena itu, tulisan ini bukanlah defence terhadap artikel saya sebelumnya, apalagi upaya untuk menentukan siapa yang memenangkan perdebatan. Ada beberapa bagian yang memang belum saya jelaskan secara utuh pada tulisan pertama. Ruang inilah yang sekarang hendak saya isi.
Pertanyaan sentralnya sederhana: apa sesungguhnya yang saya maksud dengan Advocaat Generaal Indonesia?
Perbedaan Kami Dimulai Setelah Sejarah Itu Selesai Diceritakan
Saudara Arsil memulai kritiknya dengan menyatakan adanya “kesalahpahaman konsepsi”. Menurut pembacaannya, saya hendak memperluas kewenangan Kejaksaan menjadi mediator sengketa perdata dengan mendasarkan perluasan itu pada Advocaat Generaal, seolah-olah istilah tersebut menunjuk pada satu konsep atau fungsi hukum tertentu. Arsil lalu menguraikan genealogi nomenklatur itu, menjelaskan apa Advocaat Generaal di Hoge Raad (Mahkamah Agung Belanda), Advocaat Generaal di ressortsparket (Kejaksaan Tinggi Belanda), hingga Advocaat Generaal di Prancis, hingga Hindia Belanda.
Terhadap sebagian besar uraian sejarah tersebut, saya tidak berkeberatan.
Uraian sejarah itu bukan sesuatu yang asing bagi saya. Bersama Prof. R. Narendra Jatna, saya telah membahasnya dalam buku Kelahiran Kembali Sang Advocaat Generaal: Genealogi Kejaksaan dan Masa Depan Hukum Indonesia. Uraian sejarah itu tidak muncul dalam artikel pertama karena fokusnya adalah masa depan penyelesaian sengketa.
Karena itu, kita perlu berhati-hati menggunakan istilah “miskonsepsi” sebelum memahami konsepsi Advocaat Generaal Indonesia yang saya maksud. Tulisan Arsil memberi saya kesempatan untuk melengkapinya.
Saya menggunakan salah satu proposisi penting yang dikemukakan Arsil sebagai titik berangkat. Jika Advocaat Generaal dipahami sebagai sebuah nomenklatur, sementara nomenklatur yang sama dapat menjalankan fungsi yang berbeda pada institusi maupun periode yang berlainan, maka tidak tepat apabila kita mencari satu pengertian universal yang harus diterapkan secara identik di setiap negara. Di Belanda sendiri, misalnya, Advocaat Generaal pada Hoge Raad dan pada ressortsparket menjalankan fungsi yang berbeda. Karena itu, persoalan utamanya bukanlah mencari “mana Advocaat Generaal yang paling asli”, melainkan memahami fungsi apa yang diberikan oleh suatu sistem hukum kepada nomenklatur tersebut.
Di sinilah perspektif kami berbeda. Arsil membacanya secara historis-komparatif, sedangkan saya melalui rekonstruksi kelembagaan yang berorientasi ke depan. Keduanya tidak saling meniadakan. Sejarah menjaga akurasi genealogis, tetapi tidak menutup kemungkinan memberi isi kontekstual pada nomenklatur tersebut.
Dari RPJPN Menuju Advocaat Generaal Indonesia
Saya tidak menerjemahkan Advocaat Generaal sebagai “pengacara negara”. Pendekatan itu akan mengulangi persoalan yang diperingatkan Arsil: mengambil nomenklatur asing, lalu menganggapnya memiliki arti tertentu dalam sistem hukum Indonesia. Perkembangannya lebih kompleks daripada proses penerjemahan.
Jejak normatifnya muncul dalam Penjelasan Umum UU Nomor 11 Tahun 2021 tentang Perubahan atas UU Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan RI, yang mengatur fungsi “Advocaat Generaal” bagi Jaksa Agung dan menghubungkannya dengan kewenangan memberikan pertimbangan teknis hukum kepada Mahkamah Agung.
Perkembangan itu berlanjut melalui Undang-Undang Nomor 59 Tahun 2024 tentang RPJPN 2025–2045, yang menempatkan transformasi sistem penuntutan menuju Single Prosecution System dan transformasi Kejaksaan sebagai Advocaat Generaal dalam arah pembangunan hukum nasional jangka panjang. Advocaat Generaal pun bergerak dari terminologi dalam Penjelasan UU Kejaksaan menjadi agenda transformasi kelembagaan. Namun, RPJPN bukan sumber kewenangan baru. Ia merupakan arah politik hukum negara. Kewenangan konkret tetap harus ditemukan dalam undang-undang.
Pada November 2024, Kementerian PPN/Bappenas bersama Fakultas Hukum Universitas Indonesia menyusun Laporan Rekomendasi Kebijakan Transformasi Sistem Penuntutan dan Advocaat Generaal. Kajian ini menempatkan agenda tersebut sebagai rekonstruksi kebijakan dan kelembagaan. Kajian itu tidak menawarkan satu model Advocaat Generaal dari negara tertentu untuk diterapkan begitu saja di Indonesia. Yang dilakukan adalah membandingkan beberapa tradisi hukum, lalu memilih fungsi-fungsi yang dianggap relevan dengan kebutuhan Indonesia. Karena itu, Advocaat Generaal dalam konteks Indonesia disusun sebagai konsep yang bersifat hibrida. Arah itu dipertegas dalam RPJMN 2025–2029 melalui Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2025, yang memasukkannya sebagai Program Prioritas dan mengaitkannya dengan kedudukan Jaksa Agung sebagai pengacara negara.
Rumusan itu penting. RPJMN tidak menyatakan bahwa Advocaat Generaal berarti pengacara negara, tetapi menghubungkan agenda transformasi dengan kedudukan Jaksa Agung sebagai pengacara negara. Dokumen perencanaan Kejaksaan 2025–2029 juga merumuskan penguatan kedua peran itu sebagai strategi yang berkaitan, tetapi terpisah. Karena itu, Advocaat Generaal bukan sinonim “pengacara negara”.
Yang berlangsung adalah rekonseptualisasi: nomenklatur dengan genealogi tertentu masuk ke sistem hukum Indonesia dan memperoleh isi berdasarkan konstitusi, hukum positif, kebutuhan kelembagaan, serta arah pembangunan nasional. Muhammad Sigit Ismail menyebutnya apropriasi hermeneutis untuk mengartikulasikan konsep hukum sui generis. Gagasan pentingnya adalah nomenklatur hukum yang diadopsi tidak harus berhenti pada konfigurasi historis di negara asalnya.
Putusan Mahkamah Konstitusi: Konsep Itu Menjadi Lebih Terang
Perkembangan penting berikutnya hadir melalui Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 15/PUU-XXIII/2025. Mahkamah menguji, antara lain, Pasal 35 ayat (1) huruf e UU Kejaksaan mengenai kewenangan Jaksa Agung mengajukan pertimbangan teknis hukum kepada Mahkamah Agung dalam pemeriksaan kasasi. MK menyatakan norma tersebut beserta penjelasannya bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat karena berpotensi beririsan dengan independensi kekuasaan kehakiman. Putusan itu harus dihormati dan menjadi batas konstitusional penting bagi transformasi Advocaat Generaal Indonesia.
Dalam pertimbangannya, MK mengakui perspektif historis Advocaat Generaal pada Kejaksaan Tinggi dan Mahkamah Agung di Belanda, lalu beralih ke konteks Indonesia. Menurut MK, Advocaat Generaal seharusnya dipahami sebagai kewenangan jaksa agung sebagai pengacara negara yang mewakili kepentingan umum termasuk negara dalam perkara perdata dan tata usaha negara.
Mahkamah tidak menerjemahkan Advocaat Generaal menjadi pengacara negara, melainkan menafsirkannya secara kontekstual. UU Kejaksaan memperkenalkan nomenklatur; RPJPN menjadikannya agenda transformasi kelembagaan; kajian Bappenas dan FH UI menyusun desain kebijakan; RPJMN mengaitkannya dengan Jaksa Agung sebagai pengacara negara; dan Mahkamah Konstitusi memberi batas konstitusional.
Karena itu, kita tidak perlu mengatakan Advocaat Generaal sama dengan Jaksa Pengacara Negara. Yang lebih tepat adalah, dalam proses rekonseptualisasi Indonesia, salah satu titik pijak substantif Advocaat Generaal ialah kedudukan dan fungsi Jaksa Agung sebagai pengacara negara yang telah dibentuk oleh hukum positif Indonesia.
Setelah Konsepnya Jelas: Kewenangan Pengacara Negara Telah Ada
Setelah posisi konseptual itu dijernihkan, pertanyaannya ialah apakah fungsi pengacara negara yang hendak diperkuat memiliki dasar dalam hukum positif. Jawabannya: ya. Pasal 18 ayat (1) UU Kejaksaan menempatkan Jaksa Agung sebagai Penuntut Umum tertinggi sekaligus pengacara negara. Pasal 18 ayat (2) memberi kewenangan kepada Jaksa Agung, dengan kuasa khusus atau karena kedudukan dan jabatannya, untuk bertindak sebagai Jaksa Pengacara Negara dalam bidang perdata, tata usaha negara, dan ketatanegaraan, di dalam maupun di luar pengadilan, untuk dan atas nama negara, pemerintah, atau kepentingan umum. Pasal 30 ayat (2) dan Pasal 34 juga memberi dasar kewenangan serupa serta kewenangan memberikan pertimbangan hukum kepada Presiden dan instansi pemerintah lainnya.
Fungsi pengacara negara bukan kewenangan yang lahir karena penggunaan nomenklatur Advocaat Generaal. Kewenangan itu telah ada. Advocaat Generaal merupakan kerangka transformasi kelembagaan, sedangkan kewenangan konkretnya dapat ditelusuri dalam hukum positif. Lembaga negara tidak boleh menambah kewenangan melalui penafsiran terminologi. Jika diperlukan kewenangan baru, jalannya adalah perubahan legislasi. Sebaliknya, kewenangan yang telah diberikan hukum positif tidak bisa disebut sebagai “kewenangan baru”.
“Di Luar Pengadilan” dan Persoalan Mediasi
Persoalan mediasi relevan dibicarakan setelah posisi tersebut jelas. Saudara Arsil menafsirkan frasa “bertindak di dalam maupun di luar pengadilan” dalam Pasal 18 ayat (2) dan Pasal 30 ayat (2) semata-mata sebagai kewenangan JPN mewakili negara atau pemerintah, bukan sebagai dasar bagi JPN menjadi pihak netral dalam mediasi. Kehati-hatian ini dapat dipahami, tetapi persoalannya perlu dibaca secara sistematis.
Dalam doktrin penyelesaian sengketa, litigasi berlangsung melalui adjudikasi di pengadilan, sedangkan penyelesaian di luar pengadilan berada dalam ranah nonlitigasi, termasuk negosiasi, mediasi, dan konsiliasi. Pasal 60 ayat (1) Undang-Undang Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman juga memasukkan mekanisme tersebut sebagai alternatif penyelesaian sengketa.
Putusan MK Nomor 53/PUU-XXIII/2025 menegaskan pengakuan hukum terhadap alternatif penyelesaian sengketa di luar pengadilan (nonlitigasi). Putusan yang sama menguji frasa “di luar pengadilan” dalam Pasal 30 ayat (2) UU Kejaksaan serta Pasal 18 ayat (2) UU 11/2021. Mahkamah pada pokoknya menyatakan ketentuan tersebut tidak bertentangan dengan UUD Tahun 1945. Dengan demikian, kewenangan Kejaksaan di bidang perdata dan tata usaha negara untuk bertindak, baik di dalam maupun di luar pengadilan adalah konstitusional
Lebih lanjut, frasa “di luar pengadilan” tidak serta-merta memberikan kewenangan kepada JPN untuk menjalankan seluruh bentuk alternative disputed resolution (ADR). Ruang lingkup kewenangan tersebut tetap harus dibaca dalam kerangka peraturan perundang-undangan yang mengatur tugas dan fungsi Kejaksaan. Salah satunya adalah Peraturan Kejaksaan RI Nomor 7 Tahun 2021 tentang Pedoman Pelaksanaan Penegakan Hukum, Bantuan Hukum, Pertimbangan Hukum, Tindakan Hukum Lain, dan Pelayanan Hukum di Bidang Perdata dan Tata Usaha Negara. Dalam kerangka Tindakan Hukum Lain, JPN dapat bertindak sebagai fasilitator, mediator, atau konsiliator dalam sengketa atau perselisihan antarentitas negara/pemerintahan.
Karena itu, pandangan Arizal tepat bahwa fungsi mediasi JPN bukan kewenangan yang diciptakan melalui gagasan Advocaat Generaal, melainkan pengaturannya telah terdapat dalam kerangka hukum positif. Kontribusi Sigit berada pada lapisan konseptual: nomenklatur itu tidak harus diuji hanya dengan pertanyaan apakah ia identik dengan fungsi Advocaat Generaal pada Hoge Raad atau ressortsparket, karena telah lahir konstruksi sui generis Indonesia.
Gagasan saya tentang mediasi tidak berarti bahwa karena Jaksa Agung adalah Advocaat Generaal, Kejaksaan otomatis memperoleh kewenangan baru sebagai mediator. Argumentasinya adalah Indonesia sedang merekonseptualisasi Advocaat Generaal; pijakannya ialah penguatan Jaksa Agung sebagai pengacara negara; fungsi JPN telah berdasar pada UU Kejaksaan; mediasi diakui sebagai penyelesaian sengketa nonlitigasi; dan Peraturan Kejaksaan Nomor 7 Tahun 2021 mengaturnya dalam kerangka Tindakan Hukum Lain.
Tesis saya tidak dibangun dengan menciptakan kewenangan dari nomenklatur asing. Kewenangannya telah ada. Yang dipikirkan ialah optimalisasi pelaksanaannya. Akhirnya, saya kira Saudara Arsil dan saya tidak terlalu jauh berbeda memandang pentingnya presisi sejarah dan legalitas kewenangan dalam persoalan nomenklatur ini.
*) Dr. Rudi Pradisetia Sudirdja, S.H., M.H., Dosen Fakultas Hukum Universitas Adhyaksa
Artikel Opini ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
