Salah satu studi populer tentang relasi militer dan sipil yang terbaru ialah karya David Kuehn dan Aurel Croissant (2023), berjudul Routes to Reform: Civil-Military Relations and Democracy in the Third Wave yang diterbitkan Oxford University Press. Mereka meneliti pasang surut relasi militer-sipil di 66 negara yang telah mengalami demokratisasi dari otoritarianisme dalam periode 1974-2010, termasuk Indonesia. David dan Aurel mengkonseptualisasikan kontrol sipil dalam lima area utama: rekrutmen elit militer, kebijakan publik, keamanan internal, pertahanan nasional, dan organisasi militer.
Dengan kelima area itu, David dan Aurel menyimpulkan kontrol sipil dikatakan tinggi jika militer tidak memiliki hak prerogatif formal dan tidak menantang otoritas sipil. Kontrol sipil dikatakan sedang jika otoritas pengambilan keputusan sipil tidak diinstitusionalisasi, tetapi bergantung pada hubungan personal antara sipil dan militer. Kontrol sipil dikatakan rendah jika militer mendominasi pengambilan keputusan atau pelaksanaan di area tersebut. Hasil studi tersebut dapat berkontribusi untuk (membantu) menjelaskan tentang hubungan sipil-militer yang saat ini kian memanas melalui revisi Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Republik Indonesia.
Baca Juga:
Panglima Agus Subiyanto: UU TNI Sebagai Payung Hukum Sudah Tidak Relevan
Kekuasaan (Baru) Presiden dalam Penghapusan Pidana Mati
Tulisan ini tidak bertujuan mengkritik isu-isu dalam revisi UU TNI. Namun, penulis ingin mengangkat isu baru yang sebelumnya belum mendapat perhatian dalam hubungan sipil-militer. Penulis berharap isu ini dapat menjadi pertimbangan dalam perbaikan UU TNI ke depan. Isu tersebut ialah mengenai supremasi sipil dalam tragedi ketatanegaraan kekosongan Presiden dan Wakil Presiden. Saat terjadi kekosongan Presiden dan Wakil Presiden bersamaan, maka Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama menjabat sebagai pelaksana tugas kepresidenan. Menteri-menteri tersebut dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia dan percakapan politik sehari-hari sering disebut sebagai triumvurat (tiga serangkai), dan merupakan menteri-menteri yang jalur pengisian jabatannya melalui proses penunjukan/pengangkatan Presiden sebagai bentuk hak prerogatifnya membentuk kementerian negara berdasarkan Pasal 17 UUD NRI 1945.
Supremasi Sipil dan Pelaksana Tugas Kepresidenan
Dalam negara demokrasi penting untuk menjaga militer tetap berada di bawah kendali sipil. Dengan memegang kendali tunggal atas angkatan bersenjata, Presiden dapat memastikan bahwa militer tidak mengambil keputusan politik yang independen. Militer hanya dapat dikerahkan oleh otoritas politik sipil yang dalam sistem presidensial dipimpin oleh Presiden. Presiden memegang kekuasaan tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara. Hal itu merupakan wujud dari supremasi sipil di mana pemerintahan dipilih oleh rakyat dan dianggap sebagai wakil yang sah dari kehendak rakyat. Menurut Haripin (2019), supremasi sipil merupakan wujud kontrol sipil atas militer yang merupakan pilar utama menstabilkan demokrasi pasca transisi otoriter yang dahulu militer begitu ganas masuk dalam pemerintahan.
Oleh karena itu, supremasi sipil hanya dapat terjaga jika kekuasaan militer tunduk pada otoritas sipil yang dipimpin oleh Presiden. Presiden dan pemerintahan sipil memiliki legitimasi yang diberikan oleh masyarakat untuk mengendalikan kekuatan bersenjata. Presiden sebagai panglima tertinggi memiliki visi strategis untuk keamanan nasional dan kepentingan negara secara keseluruhan. Dengan mengontrol kekuatan bersenjata, Presiden dapat merumuskan dan mengeksekusi kebijakan militer sesuai dengan tujuan nasional. Prinsip supremasi sipil dituangkan dalam Penjelasan Pasal 2 huruf d Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Republik Indonesia:
“Supremasi sipil adalah kekuasaan politik yang dimiliki atau melekat pada pemimpin negara yang dipilih rakyat melalui hasil pemilihan umum sesuai dengan asas demokrasi. Supremasi sipil dalam hubungannya dengan TNI berarti bahwa TNI tunduk pada setiap kebijakan dan keputusan politik yang ditetapkan Presiden melalui proses mekanisme ketatanegaraan.”
UUD NRI 1945 mengadopsi tipe constitutional dualism yang mengatur negara dalam kondisi dua situasi pemerintahan yakni pertama, pemerintahan yang dijalankan oleh Presiden dan Wakil Presiden. Kedua, pemerintahan yang dijalankan sementara waktu oleh pelaksana tugas kepresidenan sebagai alternatif cadangan kekuasaan akibat kekosongan bersamaan Presiden dan Wakil Presiden.
Tulisan ini ingin menunjukan terjadi kesenjangan antara apa yang diatur dalam UUD NRI 1945 dengan UU TNI, karena UU TNI hanya mengenal supremasi sipil untuk situasi pemerintahan yang pertama. Sedangkan untuk situasi pemerintahan kedua tidak terakomodasi. Kesenjangan tersebut terlihat dalam UU TNI, khususnya tentang supremasi sipil yang dijelaskan dalam bagian Penjelasan undang-undang tersebut yang hanya mengenal jabatan Presiden—padahal dalam kondisi tertentu—Presiden dapat digantikan oleh pelaksana tugas kepresidenan. Penulis ada dalam pendirian, bahwa Presiden dalam penjelasan supremasi sipil dalam Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Republik Indonesia ‘tidak bisa’ ditafsirkan sama dengan pelaksana tugas kepresidenan.
Mengapa demikian? Karena dalam penjelasan supremasi sipil tersebut tertulis “…….pemimpin negara yang dipilih rakyat melalui hasil pemilihan umum sesuai dengan asas demokrasi…..”. Pertanyaannya, apakah pelaksana tugas kepresidenan memenuhi unsur dalam Penjelasan itu khususnya dipilih rakyat melalui hasil pemilihan umum? Jelas tidak, karena pelaksana tugas kepresidenan adalah pejabat yang ditunjuk oleh Presiden berdasarkan hak prerogatifnya, bukan dipilih oleh rakyat. Pasal ini dapat disalahgunakan oleh Panglima TNI untuk ‘tidak mematuhi’ pelaksana tugas kepresidenan di kemudian hari saat terjadi krisis nasional/internasional, sehingga Panglima berpeluang mengambil tindakan-tindakan di luar keputusan politik pelaksana tugas kepresidenan. Situasi ini tentu akhirnya memudarkan makna supremasi sipil dalam pengendalian angkatan bersenjata Indonesia.
Kekosongan Presiden dan Wakil Presiden adalah situasi yang memang sulit/jarang terjadi, Amerika Serikat yang berusia ratusan tahun tidak sampai mengalami kekosongan bersamaan, hanya salah satu dari Presiden dan Wakil Presidennya yang kosong. Kasus terkini di Argentina pada 2001, ketika Presiden Fernando de la Rua dan Wakil Presiden Carlos Alvarez mundur secara berurutan akibat krisis politik nasional. Kekhawatiran adanya pembangkangan militer adalah sesuatu yang lumrah, karena saat kekosongan bersamaan terjadi tentu situasi politik dan stabilitas nasional dalam kondisi yang tidak baik-baik saja. Prof. Yusril Ihza Mahendra adalah salah tokoh yang sering memberi peringatan, bagaimana kekosongan kekuasaan itu adalah sesuatu yang menegangkan dan tidak menutup kemungkinan, terjadinya kontestasi antar berbagai kekuatan.
Lebih menyulitkan lagi untuk Indonesia, ialah perubahan struktur kepemimpinan militer yang sebelumnya dikomandoi secara tunggal oleh Presiden, berubah saat kekosongan bersamaan Presiden dan Wakil Presiden, menjadi kepemimpinan kolegial (bersama-sama) oleh pelaksana tugas kepresidenan. Para menteri tersebut harus terlebih dahulu bermusyawarah sebelum mengambil keputusan, dan ini adalah sesuatu yang tidak ramah dengan kebutuhan militer yang membutuhkan keputusan cepat tanggap oleh komando tunggal.
Panjangnya proses pengambilan keputusan ini dapat saja menjadi salah satu pemicu pembangkangan militer terhadap pelaksana tugas kepresidenan, ditambah lagi bisa saja mereka berdalih, bahwa supremasi sipil tidak dapat diterapkan karena menteri-menteri itu adalah pejabat yang ditunjuk, bukan dipilih. Herbert Brownel (1958) pernah memberikan peringatan dini, bagaimana kepemimpinan eksekutif harus cepat tanggap dalam mengambil keputusan dalam situasi darurat. Ia mengatakan “mong thoughtful people that our very survival in this age may rest on the capacity of the nation's chief executive to make swift and unquestioned decisions in an emergency”.
Maka dari itu, revisi UU TNI dapat melakukan perbaikan spesifik untuk hal-hal yang akan terjadi di kemudian hari. Hukum harus lebih dulu mengatur dan mendisiplinkan struktur kekuasaan secara teliti dan tegas dalam berbagai situasi. Perbaikan sederhana di kemudian hari, ialah dengan menambah penjelasan supremasi sipil dalam UU TNI yang juga melingkupi kondisi pemerintahan yang dijalankan oleh pelaksana tugas kepresidenan.
*) Dr. Febriansyah Ramadhan, S.H, M.H., Dosen Fakultas Hukum Universitas Pendidikan Nasional, Bali
Artikel Kolom ini adalah tulisan pribadi Penulis, isinya tidak mewakili pandangan Redaksi Hukumonline
