Perlindungan Pemegang Polis dalam Kepailitan Perusahaan Asuransi

Di tengah permasalahan mengenai gagal bayar perusahaan asuransi kepada pemegang polis, opsi untuk mempailitkan perusahaan asuransi mengemuka sebagai cara untuk pemenuhan hak pemegang polis. Kepailitan perusahaan asuransi yang berujung pada pemberesan aset perusahaan asuransi, dianggap memberikan solusi untuk pembayaran hak pemegang polis. Namun, harapan tersebut perlu diuji dengan kerangka hukum terkait kepailitan perusahaan asuransi di Indonesia.

Berdasarkan data agregat pertumbuhan aset seluruh perusahaan asuransi di Indonesia, industri asuransi terus mengalami perkembangan. Pada triwulan II Tahun 2022, OJK mencatat terdapat 136 perusahaan asuransi, dengan total aset sebesar Rp1.675,76 triliun. Angka total aset tersebut naik 2,33% dibandingkan triwulan sebelumnya.

Kenaikan aset ini diiringi dengan kenaikan jumlah investasi yang dilakukan perusahaan asuransi, yaitu sebesar Rp1.360,60 triliun, naik 1,12% dibandingkan triwulan sebelumnya. Salah satu portofolio investasi yang mengalami kenaikan terbesar, yaitu deposito berjangka yang sebagian besar berasal dari asuransi jiwa sebesar Rp11,69 triliun. Kenaikan portofolio investasi terbesar kedua yaitu surat berharga negara yang sebagian besar berasal dari asuransi sosial sebesar Rp12 triliun.

Baca juga:

• Mengenal Asas Indemnitas dalam Perjanjian Asuransi
• Mendorong Penguatan Pengawasan dan Penyelesaian Kasus di IKNB
• OJK Terima 8.771 Pengaduan, Sektor IKNB Paling Banyak Dilaporkan

Sementara itu, berdasarkan jenis industri asuransi, BPJS menjadi penggerak utama meningkatnya jumlah investasi dengan kenaikan sebesar Rp17,34 triliun dibandingkan triwulan sebelumnya. Dari sisi premi, pendapatan premi asuransi meningkat sebesar 2,79% (yoy) menjadi Rp265,96 triliun. Komposisi pendapatan premi didominasi oleh BPJS dengan porsi sebesar 41,84%, diikuti oleh Asuransi Jiwa sebesar 32,00%, serta Asuransi Umum dan Reasuransi sebesar 22,32%. 

Di tengah angka pertumbuhan perusahaan asuransi secara agregat, terdapat perusahaan asuransi yang mengalami permasalahan permodalan dan gagal untuk memenuhi kewajiban kepada pemegang polis. Perhitungan atas aset perusahaan asuransi menjadi isu penting untuk menilai efektivitas opsi kepailitan terhadap pemenuhan hak pemegang polis.

Kepailitan dan Insolvensi Perusahaan Asuransi

Terdapat perbedaan pendekatan dalam pengaturan kepailitan secara umum dan kepailitan perusahaan asuransi. Salah satu perbedaan tersebut terkait kriteria untuk menentukan keadaan insolvensi suatu perusahaan asuransi.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2004 tentang Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang dan Kepailitan (UU Kepalitan), perusahaan dinyatakan dalam keadaan insolvensi apabila setelah dinyatakan pailit tidak ada perdamaian antara debitur dan kreditur. Tidak ada perdamaian tersebut bisa dikarenakan debitur tidak menawarkan perdamaian, perdamaian ditolak atau tidak terjadi pengesahan perdamaian atau yang disebut homologasi.

Suatu perusahaan yang dinyatakan pailit tidak otomatis dinyatakan dalam keadaan insolvent, melainkan masih pada keadaan diduga dalam keadaan insolvent sesuai dengan prinsip presumption of insolvency. Dengan kata lain, UU Kepailitan mengatur keadaan insolvensi sebatas pada pengertian insolvensi secara hukum bukan pada pengerti insolvensi secara finansial.

Sementara dalam ketentuan khusus perasuransian, sebagaimana dituangkan dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2014 tentang Perasuransian (UU Perasuransian), keadaan insolvensi perusahaan asuransi dimaknai insolvensi secara finansial. Kondisi finansial perusahaan asuransi terkait erat dengan kesehatan perusahaan dan kemampuan untuk memenuhi kewajiban kepada pemegang polis. Pengaturan lebih detail terkait dengan Kesehatan keuangan perusahaan asuransi dalam UU Perasuransian kemudian dituangkan dalam Peraturan Otoritas Jasa Keuangan Nomor 71/POJK.05/2016 tentang Kesehatan Keuangan Perusahaan Asuransi dan Perusahaan Reasuransi (POJK 71/2016).

Dalam POJK 71/2016, OJK selaku regulator telah mengatur ukuran yang digunakan untuk menilai tingkat kesehatan suatu perusahaan asuransi, yaitu solvabilitas, cadangan teknis, kecukupan investasi, ekuitas atau modal, dana jaminan dan hal yang yang berhubungan dengan kesehatan keuangan. Jika suatu perusahaan asuransi mengalami permasalahan yang berdampak pada tingkat kesehatan, maka pengawasan diarahkan untuk memperbaiki indikator atau ukuran yang telah ditentukan tersebut.

Berdasarkan ketentuan tersebut, terhadap suatu perusahaan asuransi terdapat ukuran yang jelas dalam dalam menilai kondisi keuangan perusahaan asuransi, sehingga dapat dilakukan insolvency test. Hal ini membedakan perusahaan asuransi dari perusahaan kecap atau perusahaan non lembaga jasa keuangan lain.

Permasalahan keuangan perusahaan asuransi tidak harus berujung pada penghentian kegiatan usaha atau pencabutan izin usaha. Perusahaan asuransi yang dalam kondisi tidak sehat pun masih dapat melakukan kegiatan operasional. Namun OJK dapat membatasi cakupan kegiatan operasional untuk menjaga agar tingkat kesehatan perusahaan tidak semakin buruk, bahkan diharapkan mengalami perbaikan.

Dalam kerangka pembagian tanggung jawab organ perusahaan, upaya penyehatan kondisi keuangan perusahaan asuransi merupakan tanggug jawab pengurus dan pemegang saham. Dari sisi manajerial, perbaikan kondisi keuangan merupakan tanggung jawab dari Direksi di bawah pengawasan komisaris. Sedangkan dari sisi permodalan, tanggung jawab menjaga kondisi permodalan perusahaan asuransi tetap terletak pada pemilik atau pemegang saham. Upaya penyehatan tersebut, dituangkan dalam Rencana Penyehatan Keuangan (RPK) yang ditandatangani oleh Direksi dan Dewan Komisaris. 

Dalam POJK 71/2016 telah diatur opsi langkah penyehatan, yaitu (a) restrukturisasi aset dan/atau kewajiban, (b) penambahan modal disetor, (c) pemberian pinjaman subordinasi, (d) peningkatan tarif premi (e) pengalihan sebagian atau seluruh portofolio pertanggungan (f) penggabungan badan usaha, dan/atau (g) tindakan lain. Apabila suatu perusahaan asuransi tidak dapat lagi disehatkan, maka langkah selanjutnya yaitu pencabutan izin perusahaan asuransi dan dilanjutkan dengan pemberesan aset. Persoalan mengemuka pada saat perusahaan asuransi memasuki tahap pemberesan, bagaimana perlindungan hak pemegang polis?

Kepailitan Perusahaan Asuransi

Prinsip utama pengaturan kepailitan, yaitu pembayaran utang perusahaan kepada seluruh kreditor secara kolektif dan proporsional. Sedangkan bagi perusahaan asuransi, sejak awal pembuatan UU Kepailitan, pembuat undang-undang menyadari bahwa kepailitan perusahaan asuransi tidak semata-mata untuk pembayaran utang melainkan terdapat bobot kepentingan umum lain yang harus dilindungi. Bobot kepentingan umum tersebut tercermin dari ketentuan untuk mempailitkan perusahaan asuransi yang lebih ketat. Permohonan pailit terhadap perusahaan asuransi hanya dapat diajukan oleh OJK (dahulu oleh Menteri Keuangan).

Kewenangan permohonan kepailitan yang diberikan hanya kepada OJK, berarti bahwa terdapat persyaratan dan pertimbangan khusus bagi OJK dalam menilai urgensi permohonan pailit. Salah satu pertimbangan OJK yaitu kondisi perusahaan asuransi, termasuk tingkat keberhasilan upaya penyehatan. Oleh karena itu OJK menempatkan opsi mempailitkan perusahaan asuransi atau mencabut izin usaha pada urutan terakhir setelah upaya penyehatan tidak berhasil.

Apabila opsi yang diambil yaitu kepailitan, pemegang polis sebagai kreditur preferen harus berkompetisi dengan kreditor separatis serta dengan para kreditur preferen lain untuk memperoleh pelunasan hutang dari aset perusahaan asuransi. Dalam situasi demikian, pemegang polis pun diperhadapkan dengan risiko tidak memperoleh haknya pada saat aset perusahaan asuransi tidak cukup membayar seluruh kewajiban. Dengan kata lain, kepailitan tidak menjamin pemegang polis memperoleh haknya.

Dana Jaminan

Dalam UU Perasuransian, terdapat ketentuan mengenai penjaminan polis melalui dana jaminan. Dana jaminan merupakan bagian dari aset perusahaan yang dikhususnya sebagai sumber dana terakhir untuk perlindungan hak pemegang polis, tertanggung, atau pemegang polis.

Meskipun tidak terdapat ketentuan yang secara eksplisit mengatur mengenai kedudukan dana jaminan dalam UU Kepailitan, namun bukan berarti terdapat kekosongan hukum karena telah ada pengaturan dana jaminan dalam UU Perasuransian. Ketentuan dalam UU Perasuransian sebagai lex spesialis juga mengikat bagi hakim pengadilan niaga, hakim pengawas dan kurator.

Dana jaminan berdasarkan UU Perasuransian adalah kekayaan perusahaan asuransi, perusahaan asuransi syariah, perusahaan reasuransi, atau perusahaan reasuransi syariah yang merupakan jaminan terakhir untuk melindungi kepentingan pemegang polis, tertanggung, atau peserta, dalam hal perusahaan dilikuidasi. Dana jaminan dibentuk perusahaan asuransi sejak awal pendirian, dilarang diagunkan atau dibebani dengan hak apa pun dan hanya dapat dipindahkan atau dicairkan setelah memperoleh persetujuan dari OJK.

Meskipun dana jaminan merupakan bagian dari kekayaan perusahaan asuransi, namun sejak awal dana tersebut telah disisihkan untuk kepentingan pemegang polis. Demikian juga pada saat perusahaan asuransi dinyatakan pailit, meskipun dana jaminan dimasukkan ke dalam bodel pailit, namun penggunaannya hanya untuk membayar hak pemegang polis bukan untuk pembayaran kewajiban kepada kreditur lainnya.

Keberadaan dana jaminan, merupakan ketentuan khusus bagi perusahaan asuransi sebagai konsekuensi adanya kepentingan publik dalam bisnis jasa keuangan. Aspek perlindungan konsumen bagi pemegang polis dan unsur kepercayaan masyarakat dalam industri jasa keuangan di sektor perasuransian, perlu dikedepankan. Jaminan perlindungan hak pemegang polis mempengaruhi kepercayaan publik kepada industri asuransi secara keseluruhan, yang memiliki efek domino terhadap sektor jasa keuangan lainnya. Efek domino tersebut merupakan konsekuensi logis dari keberadaan perusahaan asuransi sebagai industri berbasis kepercayaan.

Langkah ke Depan

Pentingnya penjaminan polis, sudah sejak lama disadari oleh pembuat undang-undang dengan mengamanatkan adanya undang-undang khusus terkait program penjaminan polis, yang seharusnya telah ada paling lambat tiga tahun sejak UU Perasuransian diundangkan pada tahun 2014. Program penjaminan polis akan lebih melindungi masyarakat, karena dana dikelola secara kolektif untuk membayar hak pemegang polis dari perusahaan asuransi yang mengalami gagal bayar. Terdapat sifat gotong royong dan saling menanggung dalam program penjaminan.

Masyarakat menaruh harapan besar terhadap program penjaminan polis oleh Lembaga Penjamin Simpanan sebagaimana dalam Undang-Undang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan (UU PPSK) yang baru saja disahkan DPR. Peraturan Pemerintah serta peraturan pelaksanaan terkait program penjaminan polis perlu menjadi prioritas pemerintah dan OJK dalam lima tahun ke depan.

Sementara itu, OJK diperhadapkan pada tantangan untuk memperkuat kapasitas dana jaminan agar mampu menutup kewajiban perusahaan asuransi kepada pemegang polis. Hal ini berimplikasi pada penguatan modal bagi perusahaan asuransi dan mendorong terjadinya konsolidasi perusahaan asuransi. Penguatan modal perusahaan asuransi merupakan tantangan bagi OJK sekaligus juga peluang bagi investor. Kepercayaan masyarakat pada industri asuransi alhasil akan mengikuti apabila industri asuransi dijalankan oleh perusahaan dengan struktur modal yang kuat, sehingga dapat mengemban fungsinya memberikan perlindungan atas risiko yang dihadapi masyarakat.

*)Restaria F. Hutabarat, Alumni Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan Oñati International Institute for The Sociology of Law.